управлять FARA; Конгресс просто решил, что, поскольку Государственный департамент курирует внешние отношения, наиболее разумно, чтобы он также отвечал за FARA. Но быстро стало очевидно, что департамент, и без того перегруженный и недоукомплектованный, не в состоянии руководить новыми правилами. Не помогало и то, что почти все сотрудники Госдепартамента находились за границей. (Как американцы, работающие в США, должны были сообщать о своей работе чиновникам в таких местах, как Токио или Буэнос-Айрес?)
Вот лишь один пример: у Госдепартамента не было ресурсов даже для того, чтобы расставить по алфавиту поступающие декларации, не говоря уже о том, чтобы отследить недостающую или подозрительную информацию. "Если агент иностранного принципала достаточно любезен, чтобы подойти к стойке и зарегистрироваться, он это сделает", - свидетельствовал позже помощник госсекретаря. "Если же он этого не сделает, то мы мало что можем с этим поделать". Другими словами, чиновники Госдепартамента оказались в затруднительном положении. 15
Поэтому в 1942 году - вскоре после Перл-Харбора, когда проамериканская пропаганда продолжала наводнять Америку, - федеральное правительство сделало шаг вперед. Соединенные Штаты переложили ответственность за управление FARA на Министерство юстиции, которое, сосредоточившись на преследовании преступлений в Соединенных Штатах, имело гораздо больше смысла, чем Государственный департамент. 16 Правила были расширены еще больше, американские чиновники требовали копии "почти всего, что распространяет [зарегистрированный иностранный агент]", и требовали, чтобы все, что иностранный агент публикует или производит, было публично обозначено как "иностранная пропаганда". 17
Реформированное законодательство также приобрело еще более четкий оттенок национальной безопасности, поскольку оно появилось в самый разгар вступления Америки во Вторую мировую войну. Целью FARA, как гласила измененная формулировка, является "защита национальной обороны, внутренней безопасности и внешних отношений Соединенных Штатов". А для этого "требуется публичное раскрытие информации лицами, занимающимися пропагандистской и иной деятельностью в интересах или от имени иностранных правительств, иностранных политических партий и других иностранных лиц". Другими словами, FARA теперь будет играть новую роль в американской обороне. 18
Новые реформы, похоже, сработали. Имея в своем распоряжении гораздо больше людей из Министерства юстиции, американские чиновники взяли под прицел иностранную пропаганду, все еще циркулировавшую в американской почтовой системе, и получили больше ресурсов для изъятия и отслеживания источников проамериканской пропаганды. Даже после войны американские чиновники продолжали напрямую вмешиваться в американскую почту, используя FARA для борьбы с пропагандой в начале холодной войны. "В 1950-х и 1960-х годах правительство в полной мере использовало широкое определение политической пропаганды, данное в FARA", - говорится в одном из аналитических материалов. Американские чиновники "участвовали в широкомасштабной программе изъятия и уничтожения публикаций, присланных по почте из иностранных государств, в частности из стран советского блока"." 19 (Не то чтобы все было совсем уж эффективно; в одном из случаев не говорящему по-русски чиновнику "вручили русско-английский словарь и велели обыскать склад, полный задержанных материалов, на предмет "коммунистической пропаганды". 20 ) Даже после того, как президент Джон Кеннеди попытался прекратить программу изъятия почты в 1961 году, Конгресс немедленно восстановил ее. По их мнению, таков был мандат FARA: защищать почту и защищать страну.
И все же вскоре стало ясно, что FARA не оправдывает возложенных на нее надежд. Несмотря на целый ряд обвинительных приговоров (плюс один обвиняемый иностранный агент, который бежал из страны после предъявления обвинений), к середине 1960-х годов законодатели поняли, что сфера действия FARA все еще слишком узка. Мир сверхдержав и распространяющихся революций, прокси-войн и пропаганды менялся. И круг американцев, тайно работающих на эти иностранные режимы, становился все шире, выходя далеко за рамки того, что предлагала почтовая служба.
В Вашингтоне об этом знали. Американским чиновникам "стало известно о настойчивых попытках многочисленных агентов иностранных государств повлиять на проведение внешней и внутренней политики США, используя методы, выходящие за рамки обычных дипломатических каналов", - заявил в 1965 году сенатор Уильям Фулбрайт. Но это были не просто пропагандистские кампании прошлых лет. К середине 1960-х годов методы, описанные Фулбрайтом и его коллегами, были в значительной степени новинкой, даже если для современных глаз они кажутся странно знакомыми. По словам Фулбрайта, "эта тенденция сопровождалась ростом найма в нашей стране специалистов по связям с общественностью, экономических советников, юристов и консультантов для иностранных интересов". 21.
Юристы. Консультанты. Советники. Внезапно появилась новая плеяда американских "белых воротничков", помогающих своим иностранным покровителям. Но поскольку эта работа номинально выходила за рамки пропаганды, эти американцы избежали регистрации в FARA, а американские избиратели и законодатели не имели ни малейшего представления о том, что на самом деле представляют собой эти кампании, основанные на работе юристов, консультантов и советников. Как отмечалось в докладе Сената 1965 года, "место старого иностранного агента занял адвокат-лоббист и советник по связям с общественностью, чья задача состоит в том, чтобы ... повлиять на политику страны в угоду своему клиенту". 22.
Мир иностранных агентов открывался. Но одно становилось все более очевидным. Даже если американцы все еще пользовались защитой Первой поправки - включая право на свободу слова и право на подачу петиций, - этими правами все чаще злоупотребляли неамериканцы. И самое главное: эти права, учитывая их конституционную основу, очевидно, не распространялись на иностранные режимы. "Конституция, защищающая право граждан США обращаться с петициями к своему правительству, не предоставляет такой же защиты гражданину, который осуществляет это право по указанию или в интересах иностранного принципала", - говорилось в докладе Сената. "Мало того, что он больше не имеет такой же защиты Конституции, но он также поставил себя в самое щекотливое положение между своими собственными правительственными учреждениями и иностранным принципалом". 23
Конституционные права были прочны и оставались священными. Но они заканчивались на границах Америки. Американцы не могли просто продать эти конституционные права тому, кто больше заплатит, за границей, а затем стать глашатаями иностранных режимов и иностранных автократов, которые хотели использовать и злоупотреблять этими конституционными свободами в процессе.
Было несложно понять, почему иностранные правительства обратились к этой новой группе американских "белых воротничков". Соединенные Штаты к этому времени стали сверхдержавой, и доступ к запутанной сети комитетов и правительственных ветвей был необходимым компонентом для влияния на американскую политику. Для многих иностранных правительств огромная территория Соединенных Штатов была в диковинку. "Немногие иностранцы понимают тонкости наших основных государственных институтов, особенно взаимодействие между исполнительной и законодательной ветвями власти при выработке национальной политики", - говорилось в вышеупомянутом докладе Сената. И это еще до учета частного сектора, особенно когда речь идет о таких вещах, как американские СМИ: "Также большинству трудно понять множественность и независимый статус наших средств массовой информации, которые предоставляют
