разница. И одно было совершенно ясно: у Министерства юстиции по-прежнему не было ни ресурсов, ни финансирования, ни персонала для выполнения своей работы, по крайней мере, когда речь шла об обеспечении соблюдения FARA. "С момента принятия поправок 1966 года Министерство не осуществляло адекватного контроля за деятельностью иностранных агентов и не обеспечивало надлежащего соблюдения закона и связанных с ним правил", - резюмировалось в отчете GAO. 35
Причины такого отсутствия правоприменения были очевидны. Новые поправки к FARA увеличили рабочую нагрузку на сотрудников Минюста, но не потрудились обеспечить соразмерное увеличение персонала или финансирования. Более того, штат сотрудников Минюста, которым поручено следить за соблюдением FARA, фактически сократился. "За последние 10 лет штат... сократился, несмотря на значительное увеличение объема административной работы, - говорится в отчете GAO. Если раньше в министерстве юстиции было более дюжины сотрудников, которые могли регулярно следить за соблюдением требований FARA, включая восемь юристов, то с тех пор штат сократился почти наполовину. И все это при том, что общее количество поданных документов выросло примерно на 20 % всего за десять лет. 36
Благодаря этой кадровой катастрофе Минюст "практически не использовал" свои новые полномочия по наказанию тех, кто не раскрыл информацию о своей зарубежной лоббистской деятельности. Вывод GAO был прямолинеен: "Кадровые проблемы являются основной причиной неспособности Министерства контролировать и обеспечивать соблюдение положений закона". 37 Больше бумажной работы, меньше людей и еще меньше финансирования - это был очевидный рецепт провала. GAO призвало к простому решению: увеличить финансирование, чтобы нанять больше сотрудников Минюста для мониторинга растущего потока иностранных агентов. Если Соединенные Штаты хотят бороться с иностранным лоббизмом, им нужны люди, которые будут этим заниматься.
Выводы были просты и вряд ли вызывали споры. Но остальные члены федерального правительства, по-видимому, не обратили на это внимания. В то время как Соединенные Штаты были отвлечены ядерными кризисами, государствами-изгоями и растущим терроризмом, направленным против Америки и ее союзников по всему миру, незарегистрированные иностранные лоббисты, похоже, не были приоритетом ни для кого в Вашингтоне.
И снова FARA становилась все более и более забытой. Несколько лет спустя, в 1980 году, GAO опубликовало еще одно исследование по применению FARA и пришло почти к тем же выводам, что и несколькими годами ранее. Едва ли половина регистраций по FARA содержала все необходимые документы, а "группа юристов-лоббистов... [имела] один из самых низких уровней адекватной отчетности". Если не сказать больше, ситуация стала еще хуже. Всего за несколько лет количество расследований, связанных с FARA, резко сократилось, и к концу десятилетия не было проведено почти ни одной проверки. (Как говорилось в отчете за 1980 год, "поскольку все юристы [Минюста] были заняты судебными делами, проверки прекратились"). Даже те немногие расследования почти не принесли плодов; за два десятилетия после принятия поправок 1966 года было возбуждено всего два уголовных дела по иностранному лоббизму - ни одно из них не увенчалось успехом. 38
И снова GAO дало те же рекомендации. Больше денег. Больше рабочей силы. Больше правоприменения и больше расследований. В противном случае FARA вряд ли будет стоить той бумаги, на которой она была написана.
И снова федеральное правительство практически проигнорировало эти рекомендации. В условиях холодной войны, когда геополитические лагеря были четко разграничены, иностранные лоббисты, тайно работающие по заказу иностранных режимов, не вызывали особого беспокойства, не говоря уже о том, какие угрозы они могут представлять. Все знали, куда попадают остальные. И цикл - рекомендации ни к чему не привели, FARA медленно канул в Лету - продолжился снова.
К 1990 году выводы очередного отчета GAO, подготовленного как раз в тот момент, когда холодная война подошла к концу, были вполне предсказуемы. Опять же, только половина зарегистрированных иностранных агентов полностью раскрывала всю свою деятельность. Более половины не уложились даже в основные сроки подачи документов, а значительная часть даже не удосужилась приложить все необходимые документы. Детали встреч, описание лоббистских кампаний, общие выплаты от иностранных режимов: раз за разом эти важнейшие детали даже не раскрывались. И американцы оставались в полном неведении относительно того, какие кампании могут быть на подходе.
Не то чтобы GAO - или кто-либо еще - был удивлен. Как говорится в отчете 1990 года, "Министерство юстиции не выполнило рекомендации, которые мы дали в нашем [предыдущем] отчете". Еще хуже то, что команда, которой было поручено следить за выполнением FARA, продолжала сокращаться. К началу 1990-х годов число юристов, помогающих следить за исполнением FARA, было вдвое меньше, чем за несколько десятилетий до этого. 39
К концу холодной войны - спустя полвека после того, как FARA пообещало наконец пролить свет на иностранное лоббирование и кампании иностранного влияния, направленные против американцев, - FARA стало лишь похожим на себя прежнего. Это была посторонняя мысль. Задворками. Минюст редко рассматривал его, не говоря уже о его применении. Лишь немногие были знакомы с FARA и понимали, почему его успешная реализация и применение будут иметь значение.
И, возможно, это вполне объяснимо. В конце концов, к началу 1990-х годов стало ясно, что Соединенные Штаты выиграли холодную войну - и сделали это, не потрудившись обеспечить соблюдение чего-то вроде FARA. Не было никакой явной и реальной угрозы от игнорирования этих правил лоббирования; в отличие от 1930-х годов, не было похоже, что на горизонте замаячила еще одна мировая война. Если прищуриться, то можно понять, как эта логика может работать.
Но не исключено, что отсутствие интереса к базовому поддержанию FARA или мониторингу иностранных лоббистских кампаний в целом объясняется и другой причиной. Потому что по мере того, как Советский Союз шел к распаду, а Соединенные Штаты - к статусу гипердержавы, и американцы, и иностранные режимы понимали, что впереди открываются новые возможности. Новые контракты для подписания. Новые партнерские отношения. Новые правительства, новые режимы, новые деспоты, которых нужно обелить, и новые лоббистские кампании, которые нужно начать, независимо от того, знают ли об этом американцы.
Потому что, даже если американцы в целом не осознавали этого, лоббисты все больше становились ключевыми винтиками в новой, зарождающейся после холодной войны эпохе - "важнейшим каналом, через который режимы-изгои продвигают свои интересы в Вашингтоне", - написал однажды журналист Кен Сильверстайн. Как сказал один лоббист той эпохи, "это как тайное рукопожатие, благодаря которому вас принимают в ложе". 40
И был один человек, который хотел, чтобы как можно больше деспотов и диктаторов знали об этом секретном рукопожатии: Пол Манафорт.
Глава 6. Мудрые люди
Страх перед внутренним расколом породил
