– местное самоуправление – власть, деятельность которой регулируется законом;
– обязательным для местного самоуправления является наличие выборных органов;
– местное самоуправление обладает собственной компетенцией, в пределах которой эта власть самостоятельна;
– для осуществления своих полномочий местное самоуправление должно быть обеспечено собственными ресурсами.
В современной мировой практике с учетом исторических, местных, религиозных традиций, форм территориального устройства государства, его политического режима сложилось множество разнообразных моделей местного самоуправления. Под моделью понимается система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами управления. Характеристика основных моделей представлена в таблице 1.1.
Основной чертой англосаксонской модели, получившей широкое распространение в Великобритании, США, Канаде и других странах англосаксонской правовой системы, является многоуровневость местного самоуправления, при этом каждый уровень обладает высокой автономией (в том числе фискальной) и собственной компетенцией. Контроль над деятельностью местных органов власти осуществляется с использованием косвенных методов (финансовые инструменты).
Напротив, континентальная модель предполагает наличие устойчивых вертикальных связей, когда нижестоящий уровень власти подчиняется вышестоящему, а система управления характеризуется высоким уровнем централизации. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления носит прямой характер и осуществляется через систему контролирующих органов. Данная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Принципиально отличается от рассмотренных моделей организация местной власти в рамках т. н. советской модели, которая возникла в ХХ веке в СССР и других государствах социалистического лагеря. В настоящее время в несколько трансформированном виде она сохранилась в странах, выбравших социалистический вектор развития (Китай, КНДР, Куба).
Таблица 1.1. Характеристика основных моделей местного самоуправления
Высшими органами власти на местах являются советы, наделенные широким объемом полномочий. Исполнительная власть принадлежит исполнительным комитетам – структурам, формируемым из состава советов. Данные структуры, как правило, имеют двойное подчинение – вышестоящему органу управления и местному Совету.
Советская модель не предусматривает реального разделения властей и характеризуется наличием жесткой иерархии в системе управления. Так, планы социально-экономического развития, конкретные показатели производства строятся исполнительными комитетами на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления.
Для иберийской модели (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа и др.) характерно существенное проникновение государства в традиционную сферу компетенции органов местного самоуправления. Населением административно-территориальной единицы избирается местный законодательный орган – совет (хунта и т. п.) и главное должностное лицо – исполнительный орган (алькальд, мэр, префект). Главное должностное лицо выполняет функции исполнительного органа совета и утверждается центральной властью в качестве её представителя на местах, который вправе приостанавливать на определённый срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о его роспуске в случаях систематического нарушения последним законов и др.
В настоящее время в большинстве стран мира (например, Австрия, Германия, Япония) сложились смешанные формы организации муниципального управления, объединяющие в себе черты англосаксонской и континентальной моделей [58].
Так, в Германии существуют административные единицы (правительственные округа), ведущее положение в управлении которыми занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построенную на принципах административного подчинения. Низовое звено данной структуры – главы администраций районов (ландраты) – являются одновременно государственными чиновниками и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.
В Японии губернатор префектуры, являющийся главой местной администрации и избираемый местным населением, также выполняет целый ряд общегосударственных функций.
Главным принципом, положенным в основу возрождения местного самоуправления в Российской Федерации в начале 1990-х годов, стал принцип разнообразия форм реализации конституционного права на местное самоуправление в соответствии с интересами граждан и местной спецификой. Это привело к колоссальному разнообразию территориальных моделей местного самоуправления. Почти половина субъектов РФ, среди которых и Вологодская область, пошли по пути превращения в муниципальные образования крупных административных единиц – районов и городов.
Возрождение института местного самоуправления в Вологодской области, как и в целом в России, проходило непросто. Причин тому много. Это, в частности, передача на места полномочий и ответственности без предоставления необходимых ресурсов. Это и рыночные условия хозяйствования, и недостаток кадров, подготовленных для работы в новых условиях.
Вместе с тем ход реформ показал, что продвижение вперед возможно лишь путем усиления социальной направленности этого института. Однако полностью использовать потенциал местного самоуправления не удалось по ряду причин, в том числе: а) отсутствие организационного единообразия моделей местного самоуправления; б) нечёткое определение компетенций муниципалитетов; в) несоответствие доходов бюджетов муниципальных образований расходным обязательствам; г) непроработанность механизмов взаимодействия с органами государственной власти и ряд других.
На более полное использование возможностей института местного самоуправления направлен новый этап его реформирования, старт которому дан вступившим в действие с 1 января 2006 г. законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.
Пространством для реализации муниципального управления является территория муниципальных образований. В соответствии с указанным федеральным законом местное самоуправление может осуществляться на территории пяти видов муниципальных образований:
1) сельское поселение;
2) городское поселение;
3) муниципальный район;
4) городской округ;
5) внутригородская территория городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург).
Соответствующим статусом территорию наделяет закон субъекта Российской Федерации, в состав которого входит данное муниципальное образование.
При определении границ и статуса муниципального образования, как правило, учитываются следующие основные факторы:
• численность проживающего на данной территории населения;
• плотность населения;
• пешая и транспортная доступность административного центра муниципального образования (туда и обратно в рамках рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав);
• развитие инфраструктуры территории.
Численность населения является одним из важных критериев при определении статуса муниципального образования. Так, для сельского поселения, состоящего из одного населённого пункта, численность проживающего на его территории населения должна составлять не менее 1000 человек. Населенный пункт с численностью жителей менее 1000 человек не является самостоятельным муниципальным образованием и входит в состав сельского поселения наряду с другими населёнными пунктами.
Муниципальное образование должно иметь непрерывную границу, а все населённые пункты, находящиеся на территории данного поселения, полностью входить в его состав. Одно поселение не должно входить в состав другого поселения, а его границы не могут пересекаться границами населенного пункта.
Пешая и транспортная доступность административного центра муниципального образования (туда и обратно в течение рабочего дня) – второй важнейший критерий при определении размера территории муниципалитета.
Для сельских поселений, состоящих из двух и более населенных пунктов, границы устанавливаются с учетом пешеходной доступности его административного центра для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.
Что касается муниципального района, то размер его территории определяется с учётом транспортной доступности административного центра (туда и обратно в течение рабочего дня) для жителей всех поселений, входящих в его состав. Административным центром муниципального района может быть город (поселок), имеющий статус городского округа. Данные требования могут не применяться к труднодоступным и отдалённым территориям с низкой плотностью населения, городам федерального значения – Москве и Санкт-Петербургу.
