Исходя из принципа самофинансирования, органы местного самоуправления вынуждены искать пути пополнения бюджета для достижения целей и задач развития, используя для этого различные методы воздействия на те или иные хозяйствующие субъекты в зависимости от форм собственности и ведомственной подчиненности. Это требует организации управления развитием муниципальных образований, которое в соответствии с законодательством возлагается на исполнительные органы власти. Поэтому эти вопросы выдвигаются на первый план. О необходимости активизации роли местных органов власти в управлении развитием подведомственных территорий говорится с самых высоких трибун.
Развитие муниципальных образований определяется как объективными факторами (макроэкономическими условиями, положением муниципального образования в общественном разделении труда, отраслевой структурой, географическим положением, природными ресурсами), так и субъективными, и в первую очередь – выбранной системой управления. При этом сущность управления состоит в разработке и осуществлении определенных воздействий со стороны субъекта управления на объект управления для достижения определенных целей. Из теории управления известно, что оно осуществляется на основе реализации управленческих функций, которые требуют высокой степени обоснованности, ясности и четкости [93].
В научной литературе приводится перечень функций, однако большинство ученых полагают, что реализация таких функций, как планирование, организация, координация (регулирование), контроль и мотивация, позволит обеспечить развитие объекта управления в соответствии с намеченными целями. Следовательно, управление предполагает наличие объекта и субъекта управления, а также набора методов, способов, инструментов, посредством которых осуществляется процесс управления.
Система управления развитием муниципальных образований включает в себя следующие элементы (рис. 1.2).
В качестве субъектов управления выступают органы местного самоуправления, которым население делегирует полномочия по управлению территорией.
Хозяйствующие субъекты, действующие на территории муниципального образования, участвуют в управлении муниципальным развитием опосредованно (без непосредственного влияния). Их деятельность является основой муниципального развития и формирования бюджетных средств для решения органами власти всех вопросов местного значения. В партнерстве с органами власти они могут осуществлять непосредственное влияние на решение отдельных проблем местного значения, участвуя в реализации проектов, обеспечивая предоставление основных товаров и услуг местному населению. Кроме того, в большинстве крупных муниципальных образований (районах и городских округах) создаются советы, ассоциации, союзы местных предпринимателей, направленные на согласование интересов, координацию усилий для решения отдельных проблем и выражение консолидированного мнения органам власти.
Объектом управления выступают социально-экономические процессы, протекающие на территории муниципального образования.
Рисунок 1.2. Схема управления развитием муниципального образования
Формы, методы и инструменты воздействия субъекта управления на объект являются механизмом местной социально-экономической политики, которая представляет собой совокупность экономических, социальных, экологических и иных целей и ориентиров деятельности органов местного самоуправления, а также способов их достижения. В зависимости от целей, возможностей, условий, полномочий соответствующих органов власти, от специфики сферы управления применяются разные формы (проекты, программы развития, партнерство с бизнесом), методы с соответствующими инструментами реализации муниципальной политики:
– экономические: бюджет, льготы, субсидии, муниципальный заказ;
– организационные: совещания, координационные советы, выставки-ярмарки и др.;
– административные: выдача разрешений, правовое регулирование, регламентирование, предоставление муниципальных услуг и др.;
– информационные: информационные дни, консультирование, обучение и др.
С одной стороны, политика местных органов власти в области социально-экономического развития муниципального образования ориентирована на обеспечение полного и качественного решения всех вопросов местного значения, создание условий жизнедеятельности населения, предоставление ему необходимых благ, товаров и услуг. Данное направление заключается в регулировании деятельности социальной сферы муниципалитета (образования, здравоохранения, социальной защиты), жилищно-коммунального и дорожного хозяйства и др. посредством функционирования муниципальных предприятий и учреждений, предоставления мер социальной поддержки населению (объекты управления). С другой стороны, она направлена на создание условий для развития на территории муниципального образования различных видов бизнеса (налоговые льготы, субсидии, гранты предприятиям, предоставление имеющихся в собственности муниципалитета объектов недвижимости для ведения бизнеса, подключение к объектам инфраструктуры, административно-разрешительные процедуры, муниципальный заказ, реализация совместных проектов с целью развития сферы производства, создания новых рабочих мест, роста поступлений доходов в местный бюджет, повышения уровня жизни населения); при этом объектом управления являются стадии воспроизводственного процесса.
Механизм «обратной связи» представляет собой систему получения объективной и всесторонней информации о состоянии объекта управления с целью корректировки составляющих местной социально-экономической политики, перегруппировки приоритетов, направлений финансирования. Данную информацию органы МСУ получают непосредственно от населения (выборы, результаты опросов населения, собрания, конференции, публичные слушания, обращения граждан в органы власти), формируя собственную информационную базу, а также от органов статистики, контролирующих органов и других источников.
Конечной формой реализации местной социально-экономической политики является принятие управленческих решений и закрепление их в виде нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, направленных на регулирование, упорядочение, воздействие на процесс муниципального развития.
В исследованиях ведущих учёных, занимающихся вопросами муниципального управления, можно выделить три основных подхода к пониманию сущности и содержания муниципального развития, развития территорий, территориальных образований и т. д.
Одна группа исследователей рассматривает необходимость комплексного развития муниципальных образований, то есть максимально эффективного использования имеющихся ресурсов, гармоничного и стабильного развития как экономики, так и социальной сферы.
Так, автор [70] под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования рассматривает управляемый процесс изменений в различных областях жизни, направленный на достижение определенного уровня развития социальной (включая духовную) и экономической сфер на территории муниципального образования с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов государства. В таком понимании комплексное развитие муниципалитета является также и устойчивым.
Другой автор [109] отмечает, что комплексность развития муниципального образования означает достижение такого состава, содержания составных частей экономики, пропорций и связей между ними, которые призваны обеспечить сбалансированную систему сфер деятельности людей, ориентированную на улучшение качества их жизни.
По мнению исследователя [1], комплексное развитие региональной экономики определяется оптимальным пропорциональным развитием всех наличествующих в ней отраслей при имеющейся специализации.
Вторая группа исследователей рассматривает муниципальное развитие прежде всего в рамках устойчивого развития территорий.
Так, А. Г. Воронин, В. А. Лапин, А. Н. Широков [14] под устойчивым развитием муниципальных образований понимают «не только достижение гармонии с окружающей природной средой, но и процесс формирования устойчивой экономической основы развития муниципальных образований с учетом интересов и потребностей будущих поколений». Следовательно, во главу угла ставится возможность поселения сопротивляться внешним и внутренним негативным факторам. При этом авторы полагают, что такое развитие должно носить комплексный характер.
В Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года [33] под их устойчивым развитием понимается «стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объёма производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, а также рациональное использование земель». Иными словами, в идеологии данной концепции предполагается более полное использование потенциала муниципальных образований, открытие новых производств и создание новых рабочих мест, повышение на этой основе уровня жизни населения.
