Чтобы действовать в качестве межштатного публичного перевозчика, грузовая автомобильная компания должна иметь «Свидетельство общественной полезности и необходимости», выданное Комиссией. Из 89 000 поданных заявок на получение этих сертификатов после принятия Закона об автомобильных перевозчиках Комиссия удовлетворила лишь около 27 000. «С этих пор… Комиссия стала крайне неохотно предоставлять новые разрешения на участие в бизнесе. Более того, слияния и крахи существующих грузовых фирм привели к сокращению их численности с более чем 25 000 в 1939 году до 14 648 в 1974-м. В то же время грузооборот регулируемых межгородских грузоперевозок увеличился с 25, 5 миллиона в 1938 году до 698, 1 миллиона в 1972-м, т. е. в 27 раз»{101}.
Сертификаты могут продаваться и покупаться. «Увеличение транспортных потоков, сокращение числа предприятий, подавление тарифной конкуренции со стороны органов, устанавливающих тарифы, а также деятельность Комиссии сделали сертификаты вещью чрезвычайно ценной». Томас Мур подсчитал, что их совокупная стоимость составляла в 1972 году 2–3 миллиарда долларов{102} — именно столько стоит предоставляемое правительством монопольное положение. Это богатство для людей, которые владеют сертификатами, но для общества в целом — это мера потерь от правительственного вмешательства, а не мера производительности. Все проведенные исследования показывают, что устранение регулирующей деятельности Комиссии в сфере грузовых автоперевозок привело бы к резкому снижению затрат грузоотправителей — по расчетам Мура, примерно на три четверти.
Dayton Air Freight, компания по грузоперевозкам из Огайо, является характерным примером. Она имеет лицензию Комиссии, дающую ей эксклюзивное право перевозить грузы из Дейтона в Детройт. Чтобы обслуживать другие направления, ей приходится покупать права у держателей лицензий, причем, что любопытно, один из них не имеет ни одного собственного грузовика. Компании приходится платить за право пользования привилегией не менее 100 000 долларов в год. Собственники фирмы пытались получить лицензию с правом обслуживать больше маршрутов, но безрезультатно.
Как сказал один из клиентов компании Мальком Ричардс, «честно говоря, я не знаю, почему Комиссия упорно ничего не делает. Мы трижды поддерживали заявку Dayton Air Freight, поскольку это позволило бы нам сэкономить собственные деньги, способствовало бы свободному предпринимательству, привело бы к экономии энергии в стране… В конечном счете за все это приходится платить потребителю».
Тед Хакер, один из собственников Dayton Air Freight, добавляет: «Насколько я знаю, в торговле между штатами не существует свободного предпринимательства. Его больше не существует в этой стране. Вы должны платить, и платить очень много. При этом не только мы платим эту цену, но и потребитель».
Этому комментарию придает особую весомость высказывание другого собственника компании, Хершела Уиммера: «У меня нет претензий к людям, которые уже имеют разрешение Комиссии, за исключением того факта, что в нашей огромной стране с момента появления Комиссии в 1936 году очень немногие смогли войти в этот бизнес. Он не позволяет новым компаниям входить в эту отрасль и составлять конкуренцию тем, кто уже здесь работает».
Этот комментарий отражает реакцию, с которой мы постоянно сталкивались, разговаривая с железнодорожниками и автоперевозчиками: дайте нам сертификат или снимите запрет, да; отмените выпуск сертификатов или систему государственного регулирования, нет. С точки зрения укоренившихся имущественных интересов эта реакция вполне объяснима.
Вернемся к железным дорогам. Отдаленные эффекты правительственного вмешательства еще впереди. Все более ужесточающиеся правила мешали железным дорогам эффективно приспосабливаться к появлению автомобилей, автобусов и самолетов как альтернативе дальним железнодорожным пассажирским перевозкам. Они снова обратились к помощи правительства, на этот раз в форме национализации пассажирского транспорта в виде Amtrak. Аналогичные процессы происходят в грузоперевозках. Большая часть грузовых железнодорожных грузоперевозок на северо-востоке практически национализирована в результате создания Conrail после драматического банкротства Центральной нью-йоркской железной дороги. Вероятно, подобная перспектива ожидает остальную часть железнодорожной отрасли.
Воздушный транспорт повторил путь железных дорог и грузового автотранспорта. Когда в 1938 году было создано Управление гражданской авиации, оно осуществляло контроль над девятнадцатью внутренними магистральными перевозчиками. Сегодня их стало меньше, несмотря на огромный рост авиатранспорта и многочисленные заявки на получение «Свидетельств общественной полезности и необходимости». История воздушного транспорта отличается одной существенной чертой. В последнее время было осуществлено значительное дерегулирование авиационных тарифов как в административном, так и законодательном плане. Основными причинами явились успешное сокращение цен на полеты через Атлантику, осуществленное Фредди Лейкером, предприимчивым британским собственником крупнейшей международной авиалинии, а также личность и способности Альфреда Кана, бывшего руководителя Управления гражданской авиации. Это — первый существенный шаг от правительственного контроля к большей свободе. Этот яркий успех, выражающийся в снижении тарифов и одновременном увеличении прибылей авиалиний, стимулировал принятие некоторых мер по дерегулированию наземного транспорта. Однако могущественные силы, в частности в автомобильных грузоперевозках, организовали сопротивление подобному дерегулированию, так что пока можно говорить только о слабых надеждах.
Иронический отголосок проблемы дальних и ближних перевозок недавно прозвучал в авиации. Здесь, в отличие от железных дорог, тарифы на ближние перевозки были ниже. Этот случай имел место в Калифорнии, в штате достаточно большом, чтобы поддерживать несколько крупных авиалиний, совершающих полеты только в пределах штата и поэтому не подлежащих контролю Управления гражданской авиации. Конкуренция на маршруте Сан-Франциско— Лос-Анджелес привела к установлению внутриштатного тарифа, который был намного ниже тарифа, разрешенного Управлением межштатным линиям на этот же маршрут.
Ирония состоит в том, что жалоба об этом расхождении была подана в 1971 году в Управление гражданской авиации самозваным защитником потребителей Ральфом Надером. Так уж случилось, что один из помощников Надера опубликовал прекрасный анализ деятельности Комиссии по межштатному транспорту и торговле, подчеркнув, среди всего прочего, то, как был разрешен конфликт между тарифами на дальние и ближние перевозки. Надер едва ли питал иллюзии о том, какое решение будет принято по иску к авиалиниям. Любой исследователь проблемы регулирования мог бы предсказать, что постановление, принятое Управлением и позднее утвержденное Верховным судом, потребует от внутриштатных компаний поднять тарифы до уровня, предписанного Управлением. К счастью, выполнение постановления было приостановлено из-за юридических формальностей, и, возможно, оно вовсе не будет введено в действие в связи с дерегулированием авиационных тарифов.
