В книге «Эффективное правительство для нового века: реформирование государственного управления в современном мире» рассказывается о том, как провести административную реформу с тем, чтобы повысить качество государственного управления и предоставления услуг. В ней содержится множество примеров того, как во всем мире правительства, общественность, корпорации и третий сектор добиваются значительного прогресса. И авторы надеются, что их труд послужит руководством по реформам для тех, кто работает над подготовкой своего правительства к решению грядущих сложных задач.
Эта книга отнюдь не претендует на то, чтобы стать философским трактатом о значении и целях государственного управления. Авторы старались сохранить беспристрастность при рассмотрении практик государственного управления в различных странах. В политике существует множество подходов, но функция большинства правительств одна и та же: управляя своими странами, они в большей или меньшей степени предоставляют услуги своим гражданам. Мир невозможен без государственного управления, а для построения лучшего мира государственное управление должно быть максимально эффективным.
Часть I
Управление с использованием форсайта
Глава 1
Мышление на перспективу
С января 1918 по декабрь 1920 года мировая пандемия гриппа поразила около 500 млн человек и унесла от 50 до 100 млн жизней. Испанский грипп («испанка»), как известно, имел три волны. Во время первой пострадали в основном больные и пожилые люди – обычные группы риска. Заболевания второй и третьей волны, после того как вирус мутировал, стали проходить тяжелее и вызывали больше смертных случаев у молодых и здоровых.
Предполагается, что мутация и быстрое распространение вируса гриппа были частично обусловлены Первой мировой войной. В это время правительства не ожидали и не прогнозировали вспышку пандемии – и в результате невольно создавали условия для распространения опасного штамма вируса. В обычных условиях люди, страдающие тяжелой формой заболевания, остаются дома, и только заболевшие более легкой формой гриппа не прекращают социальные контакты. Иная ситуация сложилась во время войны: солдаты с легкой формой заболевания оставались на фронте, в то время как тяжелобольных в переполненном транспорте отправляли в забитые людьми тыловые госпитали; в результате вирус стал стремительно распространяться.
Правительства разных стран оказались не готовы к разразившейся пандемии. Но и почти 100 лет спустя пандемии по-прежнему угрожают многим странам. В последней четверти прошлого века «в мире было идентифицировано более 30 новых или недавно выявленных инфекций»[2]. Согласно Национальному реестру рисков Великобритании, большинство этих инфекций передается позвоночными животными и людьми, что осложняет их отслеживание[3].
Риск пандемии присутствует постоянно. В любое историческое время в мире наблюдается множество вспышек заболеваний, которые при определенных обстоятельствах могут превратиться в мировую пандемию[4]. Возьмем, например, вспышку атипичной пневмонии (тяжелый острый респираторный синдром, ТОРС), которая началась в конце 2002 года и быстро распространилась в Азии, Северной Америке, Южной Америке и Европе. Попытки взять эпидемию под контроль увенчались успехом лишь к середине 2003 года, в общей сложности переболело около 8000 человек, более 750 человек умерли[5].
Правительство должно не только справляться с пандемиями – его сфера ответственности весьма широка и продолжает расширяться. Так, 15 февраля 2013 года памятно для астрономов. В этот день астероид 2012 DA14 вплотную приблизился к Земле: 190000-тонная каменная глыба прошла на расстоянии 17 200 миль (ок. 27 680 км) от нашей планеты – ближе, чем некоторые спутники. Этого гостя ждали, астрономы знали о его существовании и маршруте почти за год. Однако в тот же день другой метеорит – весом в 10 000 тонн – на сей раз абсолютно неожиданно нанес визит Земле. Причиненный челябинским метеоритом ущерб был бы значительно больше, если бы он не взорвался в атмосфере Земли; тем не менее более 1500 человек получили ранения, более 7000 зданий[6], [7] были повреждены.
Форсайт и варианты будущего
Мы живем в непредсказуемом и сложном мире, и основная проблема для государств и правительств состоит в том, как справляться с неопределенностью. Будь то пандемии или метеориты, от правительств всегда ждут готового ответа. Правительство новой эры должно прежде всего уметь предусматривать риски, причины или ограничивающие факторы которых не полностью определены, а последствия и вероятные осложнения обычно невозможно или трудно точно предсказать. К подобным рискам относятся воздействие околоземных объектов, пандемии, коренные изменения технологий, климата, доступности ресурсов, демографические сдвиги, экономические кризисы и многое другое.
Но как правительства могут подготовиться к будущему? Для этого существуют методы и инструменты. Один из подходов – форсайт (англ. foresight) или перспективный анализ, направленный на изучение будущего, часто с использованием больших данных. Форсайт в этом контексте рассматривается как процесс поддержки политических решений, обеспечивающий определенный способ размышления о будущем и стратегический подход к обсуждаемым темам. Методы форсайта используются для формирования стратегии: форсайт предполагает анализ широкого диапазона потенциальных возможностей (или вариантов будущего) и учет альтернатив, выходящих за рамки устоявшихся стереотипов.
Самыми распространенными из инструментов форсайта являются сканирование горизонтов (англ. horizon scanning или комплексный анализ внешних источников информации) и сценарное планирование. Часто оба метода используются одновременно: сканирование горизонтов позволяет выявить тенденции и источники изменений, что затем учитывается при разработке сценариев. Сценарии будущего и сканирование горизонтов – как методы стратегического форсайта – могут и по отдельности приводить к полезным результатам, но они, как правило, гораздо эффективнее при совместном использовании, поскольку обеспечивают более полный анализ потенциальных рисков, а также оценку проблем и возможностей данной страны.
Форсайт полезен и для деятельности самого правительства. Он способствует формированию общего представления о будущем и единой системы понятий для его обсуждения; обеспечивает дискуссионную площадку для обмена организационным опытом; поз воляет мобилизовать интеллектуальный потенциал внешних экспертов, обычно исключенных из процесса планирования; способствует установлению неформальных связей между министерствами и ведомствами, – и тем самым превращается в надежную дискуссионную платформу для обсуждения потенциально спорных и сложных проблем.
Одной из привлекательных особенностей форсайта, в частности при разработке сценариев, является то, что в некоторых случаях его можно осуществить с относительно небольшими затратами. Одно из основных требований – привлечение ключевых экспертов и заинтересованных сторон, наличие квалифицированных работников для реализации форсайт-проекта и, в случае необходимости, исследовательских ресурсов.
Наличие постоянно действующего форсайт-центра способствует привлечению к его работе заинтересованных сторон и использованию его правительством для выработки политического курса. Такое подразделение задает направление исследований будущего, оповещает государственных служащих о результатах и предоставляет информацию по конкретным запросам министерств. Крайне полезно формализовать форсайт-процессы. Можно привести в пример одну из крупнейших мировых корпораций – энергетический гигант Shell. Эта компания внесла большой вклад в разработку инструментария сценарного планирования. На каждый момент времени Shell обычно имеет несколько сценариев для различных вариантов развития ситуации, и в их контексте рассматриваются достоинства и недостатки любых поступающих предложений по крупным инвестициям или стратегические инициативы.
Между тем следует учитывать, что форсайт связан с многочисленными рисками; один из них – опасность негативного влияния средств массовой информации, которые могут ошибочно интерпретировать характер процесса создания сценария или сканирования горизонтов, а также дискредитировать возможные сценарии, представленные правительством. Кроме того, поскольку государственные служащие видят окружающий мир через призму политики, они могут подойти к сценарному планированию с предубеждением, ограничивающим их мышление. При этом сами по себе сценарии не оказывают серьезного воздействия, если изначально отсутствует поддержка форсайта сверху. Поэтому при выборе темы для создания эффективного сценария одинаково важно учитывать и политическую ситуацию, и характер самой проблемы.
