Второй этап – нормативное закрепление выделенных услуг в виде реестра МУ. В реестре в обобщенной форме представлена общая информация по муниципальным услугам.
Третий этап – разработка стандартов муниципальных услуг. На данном этапе определяются требования к муниципальным услугам, технологии их предоставления, требования к качеству.
Четвертый этап – расчет стоимости предоставления муниципальных услуг.
Пятый этап – определение потребности в муниципальных услугах в натуральном и стоимостном выражении.
Шестой этап – определение способа предоставления муниципальных услуг и формирование и размещение для бюджетных и автономных муниципальных учреждений муниципального задания и для удовлетворения муниципальных нужд осуществление муниципального заказа.
Седьмой этап – осуществление мониторинга и контроля реализации муниципального задания (заказа), контроль за исполнением и качеством предоставления муниципальных услуг для потребителя.
Качество и объем муниципальных услуг в большой степени зависит от эффективности деятельности органов МСУ. Однако существующие организационные структуры большей части муниципальных образований не отвечают требованиям эффективного управления. Не используются возможности межмуниципальной кооперации; не развита координация структур власти, не практикуется маркетинговый подход и т. д.
Рис 1.1. Схема последовательности этапов планирования муниципальных услуг
Анализ деятельности муниципальных образований (МО) показывает, что в части муниципалитетов страны еще не определен полный перечень муниципальных услуг, обязательных на территории данного муниципалитета; нечеткость формулировок критериев оценки эффективности деятельности органов МСУ и поставщиков услуг; слабая проработанность механизмов защиты прав потребителей муниципальных услуг. Надо отметить, что основным нормативно-правовым актом, призванным защитить интересы потребителей при приобретении муниципальных услуг, является ФЗ «О защите прав потребителей»[18], согласно которого при оказании любых видов услуг исполнитель обязан оказать потребителю услугу, качество которой соответствует договору.
За последние годы особое внимание стало уделяться качеству и своевременности предоставления услуг, более того, на государственном уровне предприняты шаги для предоставления полной и достоверной информации о муниципальных услугах населению.
В целях обеспечения информационной открытости деятельности государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, повышения качества и доступности предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг Правительство РФ в своем постановлении № 478 одобрило Концепцию единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет.[19]
Кроме того, этим постановлением № 478 утверждены Правила размещения в федеральных государственных информационных системах, "Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)" и "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях).
Распоряжением Правительства РФ № 1993-р утвержден сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их учреждениями.[20]
Многие права граждан Российской Федерации в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, жилищно-коммунального обслуживания, закрепленные в Конституции РФ, реализуются через предоставление населению муниципальных услуг. Перечень услуг, предоставляемых в муниципальных образованиях, индивидуален для каждого из них, что обуславливается местными условиями, типом муниципального образования, количеством проживающего населения, его социальной структурой. Тем не менее, ряд услуг носит обязательный характер для всех типов муниципальных образований, и основную номенклатуру этих услуг раскрывает перечень вопросов местного значения муниципального образования, определенный Федеральным законом № 131-ФЗ об общих принципах организации МСУ[21] (далее – ФЗ-№ 131).
Ряд вопросов местного значения прямо сформулирован как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности. Следовательно, основная деятельность местного самоуправления состоит в обеспечении предоставления муниципальных услуг, связанных с жизнедеятельностью населения, на всей территории муниципального образования. Отнесение тех или иных вопросов к ведению местного самоуправления, а также добровольное принятие на себя муниципальным образованием обязательств по обеспечению необходимых дополнительных услуг не означает требования непосредственно предоставлять эти услуги органами местного самоуправления, либо создавать в этих целях муниципальные предприятия и учреждения.
В настоящее время в большинстве муниципалитетов отсутствует система измеримых характеристик их качества муниципальных услуг, в связи с чем, затруднена общая объективная оценка деятельности органов местного самоуправления. Неопределенность в сфере закрепления центров ответственности за предоставление муниципальных услуг приводит к снижению эффективности муниципального сектора экономики. В муниципальных образованиях не ведется системный мониторинг результатов предоставления муниципальных услуг, не проводится анализ соотношения их цены и качества.
Существующая организации сети муниципальных учреждений не обеспечивает в должной мере выполнение функций по оказанию населению социальных и иных муниципальных услуг, не соответствует современным демографическим и экономическим тенденциям и не позволяет в полном объеме реализовывать один из ведущих принципов бюджетной системы – эффективность использования бюджетных средств.
В сфере управления муниципальными услугами используются в основном организационно-административные методы, на территории муниципальных образований слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими предоставление муниципальных услуг. Организационные структуры многих администраций не в полной мере отвечают требованиям эффективного управления.
Вполне очевидно, что в сложившихся условиях необходим пересмотр механизмов и инструментов управления территориальным развитием. Прежде всего, речь идет о выборе конкурентоспособной модели муниципальной экономики, основанной на эффективном распределения ресурсов в условиях перехода на среднесрочное бюджетное планирование, об интеграции механизмов обеспечения муниципальных услуг в существующую систему управления развитием территории.
Рис. 1.2. Действия органов МСУ по реализации вопросов местного значения
Поскольку муниципальные услуги – сфера деятельности и ответственности органов местного самоуправления, то одним из участников отношений является муниципальное образование. Так как муниципальные услуги есть определенные материализованные продукты деятельности, то участниками отношений выступают также хозяйствующие субъекты, которые производят (поставляют) эти услуги.
Относительно оказания муниципальных услуг необходимо отметить нечеткость формулировок при определении в ФЗ-№ 131 вопросов местного значения для каждого вида муниципальных образований. Закон использует различные термины: «организация», «обеспечение условий», «создание условий», «участие», «обеспечение», «оказание содействия». Попытки толкования данных терминов могут быть самыми различными, что, в конечном счете, затрудняет определение содержания обязательных для предоставления муниципальных услуг в каждом конкретном случае.
Согласно ФЗ-№ 131 к ведению муниципальных образований отнесены 30, 26 и 34 вопросов местного значения для поселений, муниципальных районов и городских округов соответственно[22]. В самом общем виде этот перечень сводится к семи разновидностям (категориям) действий органов местной власти, представленных на рис. 1.2.
Создание условий для предоставления услуг населению предполагает формирование определенных правил и норм, влияющих на процесс оказания этих услуг, с тем, чтобы предоставление определенной услуги стало привлекательным для субъектов рынка услуг.
Чтобы стать предметом управления, услуга должна быть ориентированной на определенную категорию населения и иметь четкие и конкретные характеристики. В то же время деятельность муниципальной власти по созданию условий для предоставления услуг населению может быть представлена следующей схемой (рис. 1.3.):
