Федеративных государств в количественном выражении в мире немного (немногим более двух десятков), однако на них приходится более половины территории, населения и экономического потенциала планеты, т. е. федеративную форму территориального устройства имеют, преимущественно, крупные, развитые государства – США, Канада, Австралия, Индия, Бразилия, Аргентина, Мексика, Россия, ФРГ, Пакистан и др. (есть и небольшие по территории (Бельгия, Швейцария, Австрия) и не очень развитые в экономическом отношении (Нигерия, Танзания, Сент-Китс и Невис, Микронезия, Коморские острова) федерации). Составные части федеративных государств (субъекты федерации, иногда обобщенно называемые штатами, хотя это могут быть и земли, провинции, области, республики и др.) обладают определенной государственной самостоятельностью (прежде всего в обладании собственными предметами ведения, законодательными полномочиями в определенных сферах правового регулирования), в таких государствах обязательно наличествуют два уровня государственной власти – федеральный и региональный (соответственно, как правило, на конституционном уровне закрепляется модель разграничения предметов ведения и властных полномочий между этими уровнями). Применительно к федеративным государствам принято говорить о концепции дуалистического суверенитета – он (суверенитет) все-таки един (носителем его является федерация), однако не может быть реализован исключительно федеральным центром без участия субъектов федерации, которые непременно представлены в федеральных органах власти (прежде всего в парламенте), участвуют в принятии общенациональных законов, согласовании международных договоров и т. п.
В современной науке происходит (хотя и весьма робко) осознание того, что жесткую границу между федеративной и унитарной формами территориального устройства выстраивать все сложнее, практически все так называемые классические признаки федерации имеют то или иное проявление в унитарных государствах (и, соответственно, эти признаки перестают быть квалифицирующими, поскольку не позволяют четко отделить одно правовое явление от другого). В этой связи, представляется целесообразным разделять государства в зависимости от модели территориальной организации публичной власти, от статуса составных частей, от схемы разграничения власти по вертикали не на федеративные и унитарные, а на централизованные (Казахстан, Беларусь, Польша, Россия, Индия, Пакистан) и децентрализованные (США, Канада, ЮАР, Испания, Великобритания, КНР). Безусловно, степень децентрализации, формы территориальной автономии и самоуправления, конкретные модели организации власти различны, что является основой для более глубоких исследований и классификаций (как это имеет место и сегодня применительно к анализу различных типов федеративных и унитарных государств).
Применительно к характеристике рассмотренных форм государства (формы правления, формы территориального устройства и их разновидностей) важно отметить следующее: ни одна из них не является критерием качественного состояния и функционирования государства – одинаково эффективными могут быть и монархии (даже абсолютные, в частности, Саудовская Аравия), и республики (как президентские или полупрезидентские, так и парламентские), свои достоинства и недостатки имеют и федерализм, и унитаризм. На выбор той или иной формы государства в значительной мере играет историческая традиция, которая, как правило, достаточно устойчива и крайне важна для существования и развития социума. Следовательно, ни одну из разновидностей форм правления и территориального устройства не следует абсолютизировать и идеализировать. С точки зрения качества жизни граждан и функционирования общества более важна третья составляющая формы государства – государственный режим.
Форма государственного режимаЕсли форма правления и форма территориального устройства отвечают на вопрос как организована власть в государстве (в институциональном и территориальном аспектах), то форма государственного режима (нередко используется сочетание «политический режим», особенно в политологической литературе) дает представление о том, как функционирует власть, какими методами, средствами и способами она осуществляется, как выстраиваются реальные отношения между государством и гражданами, между властью и обществом. Разброс подходов к классификации государственных режимов огромен[6], при этом есть и подход преобладающий – режимы принято разделять на демократический и недемократический (в рамках последнего возможна более дробная градация – авторитарный, тоталитарный, фашистский, расистский, клерикальный и т. д.). Характеристики этих разновидностей диаметрально противоположны: если для демократического режима характерны свободные выборы, регулярное, периодическое обновление власти, политический плюрализм и многопартийность, наличие реальной политической оппозиции, реальное разделение власти и эффективная система сдержек и противовесов, развитая система прав граждан и их гарантирование, для недемократического режима – декоративность и формальность выборов (посредством которых практически невозможно сменить власть, а иногда выборы могут и вообще не проводиться), идеологический монизм (связанный с господством одной идеологии и всяческим подавлением (открыто или косвенно) политической оппозиции), отсутствие или формальное функционирование системы разделения власти (которая, как правило, сосредоточена в руках исполнительной власти или единоличного лидера), существенное ограничение граждан в правах.
Если вывод о существовании в государстве той или иной формы правления или формы территориального устройства можно сделать на основе формально-юридического анализа текстов конституции и законов о системе и полномочиях органов власти, организации территории и статусе составных частей государства (нередко эти тексты, включая официальное название государства, содержат прямое указание на ту или иную форму государства – «Соединенное королевство Великобритании и Северной Ирландии», «Королевство Саудовская Аравия», «Княжество Монако», «Республика Корея», «Эстонская республика», «Федеративная Республика Бразилия», «Российская Федерация», «Республика Беларусь – унитарное демократическое социальное правовое государство» (ст. 1 Конституции Республики Беларусь) и т. п.), то вывод о существовании в государстве той или иной модели государственного режима на основе такого анализа сделать невозможно – необходим анализ реальной политико-правовой практики. Ни одно государство не будет на конституционном уровне закреплять существование у себя антидемократического режима, такие режимы существуют, как правило, на фоне конституционных и законодательных текстов, содержащих демократические положения – фашистский режим в Германии сложился и существовал (на известном этапе истории) на основе очень прогрессивной Веймарской Конституции; тоталитарный режим в СССР существовал при достаточно красивых и правильных конституционных формулировках о народовластии, социалистической демократии (да и нынешние авторитарные тенденции развиваются в современной России при неизменности в основе своей либеральной, демократической Конституции 1993 г.); Конституция Ирака 2005 г. – демократична по своему содержанию, однако существующий в стране режим вряд ли соответствует этому содержанию и т. п.
Государственный режим – явление достаточно подвижное, на конкретных исторических этапах развития государства при неизменности его территории и формы правления могут преобладать те или иные тенденции в функционировании власти или даже кардинально изменяться форма государственного режима (Франция при Ш. де Голле и при Ф. Олланде, Великобритания при У. Черчилле, М. Тэтчер или Дж. Кэмероне, Китай при Мао Цзэдуне и при Дэн Сяопине, Камбоджа (Кампучия) при Пол Поте и после него, Россия при Б. Ельцине и при В. Путине и т. п.). Кроме того, далеко не всегда режим властвования в том или ином государстве поддается конкретным формулировкам – в демократических государствах нередко присутствуют проявления авторитаризма, а в недемократических – проявления демократии. Нельзя игнорировать и государственно-правовую традицию, преобладающую в стране государственно-правовую доктрину. Так, социалистическая конституционная модель с позиции традиционного («западного») конституционализма представляется однозначно недемократической, а для КНР или КНДР – это высший тип демократии; отсутствие института всеобщего и равного избирательного права с той же позиции вызывает резкое неприятие, а в ряде арабских государств такая ситуация не делает жизнь граждан (подданных) некомфортной и не порождает каких-либо социальных протестов.
