Вопросы практического применения паспортов были поставлены на первом съезде русских юристов за границей.
1 октября 1922 года. Б. Л. Гершун, открывая съезд, сказал: „Мы должны дать ответ на вопрос о нашем публично-правовом положении“.
В августе 1922 года Верховный комиссар по делам русских беженцев разослал правительствам стран мира письма с предложением высказать своё отношение к удостоверениям личности, принятым на Женевской конференции 5 июля 1922 года, и присоединиться к межправительственному соглашению. Практически все государства отозвались на эти письма. Выяснилось, что для ряда стран присоединение к соглашению значило бы усложнение уже существующего режима проживания и передвижения россиян-эмигрантов. К ноябрю 1922 года система удостоверений личности, предложенная Женевской конференцией 5 июля 1922 года, была одобрена 12 европейскими государствами.
В 1925 году вновь встал вопрос о пересмотре паспорта Лиги Наций. Проблема была поднята в связи с изысканием финансовых источников для организации переселения российских беженцев в Южную Америку. Инициатива исходила от директора Международного бюро труда (МВТ) А. Тома. С 1 января 1925 года трудоустройство беженцев было передано именно этому ведомству. На Верховном комиссариате по делам русских беженцев оставались обязанности по урегулированию правового статуса беженцев. План Тома предусматривал использование громадных пространств Южной Америки и „спроса государств этой страны на сельскохозяйственную колонизацию (так в тексте. — З. Б.) для расселения русских беженцев, находящихся в избытке в Европе“. При участии сотрудников Верховного комиссариата Проктора и Т. Ф. Джонсона на Американский континент была направлена особая миссия для исследования условий колонизации. Результаты её работы и план колонизации были доложены Лиге Наций. Выявилась необходимость кредита для учреждения должностей двух агентов МВТ в Буэнос-Айресе и Рио-де-Жанейро, и предлагалось создать оборотный фонд в размере 100 тыс. фунтов стерлингов для покрытия расходов по перевозке переселенцев и для обустройства их на месте. Был поднят вопрос и об изменении условий выдачи сертификатов. Основное правило выдачи — проставление отметки „без права возвращения в страну, выдавшую его (сертификат. — З. Б.)“ — оказывалось несовместимым с организацией переселения. Южноамериканские государства это правило отвергали. Внесение поправок диктовалось и тем, что практика выдачи сертификатов не была унифицирована. В некоторых случаях с беженцев взимались совершенно непомерные сборы. Предполагалось также привлечь самих беженцев к участию в деле переселения, установив таксу в 10 золотых франков при выдаче и возобновлении сертификатов. Из этого сбора половина должна была поступать в оборотный фонд переселения. После долгого обсуждения этого плана в комиссиях Лиги Наций был выделен кредит на образование двух временных должностей агентов МБТ. Вопросы же о создании оборотного фонда и изменении режима сертификатов планировалось обсудить на межправительственной конференции.
В связи с созывом этой конференцией в конце 1925 — начале 1926 г. Центральная юридическая комиссия в Париже, состоящая из эмигрантов, направила Джонсону, секретарю Верховного комиссара Лиги Наций, записку, содержащую 14 пунктов пожеланий, которые должны были войти в предполагаемую будущую конвенцию, и замечания на циркулярное обращение к членам созываемой Верховным комиссариатом межправительственной конференции об улучшении действующей системы беженских удостоверений личности.
На межправительственной конференции в Женеве в мае 1926 года 24 государства приняли участие в обсуждении данных проблем. Устанавливался годичный срок действия сертификатов (вместо предлагаемых пяти). Предложение о превращении их в нормальный полноценный паспорт конференция отвергла. Таким образом, беженцы-апатриды оставались выделенными из общего числа полноправных граждан. Конференция изменила прежнюю формулировку в отношении лица, имеющего право на получение сертификата („русского происхождения, не принявший никакого другого подданства“). Она давала возможность в ряде стран (Германии, Польше и др.) ограничить круг лиц, имеющих право на нансеновский паспорт, и не выдавать его выехавшим из России с советским паспортом, родившимся на территории, отошедшей от России, прибывшим после определённого срока и т. д. Новая формулировка („всякое лицо русского происхождения, не пользующееся покровительством правительства СССР и не приобретшее другого подданства“) не делала различий между теми, кто утратил советское гражданство, и теми, кто отказался от покровительства советских представительств СССР за границей, и поэтому позволяла всем эмигрантам получить сертификат. Конференция вводила общий принцип: выездная виза должна сопровождаться выдачей визы на право обратного въезда в страну, выдавшую сертификат.
Как докладывали Нольде и Рубинштейн, правительства не склонны были принимать участие в образовании оборотного фонда и ассигновании средств для него. 12 мая конференция приняла решение о сборе 5 золотых франков в оборотный фонд, взимаемых как с сертификатов, так и с других документов, получение которых для беженцев было обязательно. Управление фондом находилось в руках особого органа в составе представителя Совета Лиги Наций и представителя Административного совета МБТ. Тогда же Нольде и Рубинштейн от имени Центральной юридической комиссии по изучению положения русских беженцев подали через Гулькевича Джонсону записку с пожеланиями участия русского представительства в расходовании средств фонда и облегчения получения беженцами въездных виз. По предложению Нансена в состав постоянной комиссии при Верховном комиссариате, контролирующей особый фонд, с совещательным голосом был избран Гулькевич.
Эмигрантские организации добивались участия в расходовании средств особого фонда. Так, во Франции половина нансеновского сбора шла в Женеву, место пребывания Лиги Наций, а другая половина поступала в распоряжение Распределительного комитета в Париже, который входил в состав образованного в 1924 году Эмигрантского комитета во главе с В. А. Маклаковым, защищающего интересы российских беженцев во Франции. Распределительный комитет состоял из председателя — В. Н. Коковцова и двух членов — Н. Д. Авксентьева и Н. В. Савича. Избирался он один раз в три года Эмигрантским комитетом и утверждался Министерством иностранных дел Франции. Средства, полученные от нансеновского сбора, Распределительный комитет направлял в адрес русских гуманитарно-благотворительных организаций во Франции. Но во многих странах эти деньги целиком шли в Женеву.
