Рабочий кабинет Екатерины II в Петергофе.
Не менее важным для Екатерины был не только ее большой «Наказ», а наказы депутатов, составленные преимущественно их избирателями. Для императрицы они были необходимы как материал для рассуждений о состоянии государства. Она работала с ними довольно много. В их составлении первенствующую роль сыграл сословный избирательный фактор.
По обряду выборов депутатов должны были прислать отдельные сословия: дворяне, горожане, казаки и свободные сельские обыватели. Духовенство не имело в комиссии депутатов, и митрополит Дмитрий Сеченов был представителем Синода, а не духовенства, как были представители и других государственных учреждений: Сената, коллегий и пр. Это резко отличает состав комиссии от состава земских соборов, где духовенство занимало первенствующее значение. Практика, впрочем, представляет и обходы обряда выборов: в Угличе, например, духовенство принимало участие в выборах и составлении наказов. В Петербурге и Москве выборы не без ведома императрицы были всесословными. Представителями столиц явились, таким образом, высокопоставленные лица вместо горожан. Такие выборы были исключениями; обыкновенно депутат от города избирался городскими обывателями – купцами, цеховыми ямщиками, канцелярскими чиновниками и пр. Иные города присылали даже больше депутатов, чем полагалось по обряду; зато бывали, правда, сравнительно редкие случаи, когда обыватели старались как-нибудь отделаться от посылки депутатов (Борисоглебская слобода Ярославской губернии) или совсем их не посылали (уезды Масальский, Кологривский, Цивильский, Звенигородский и др.). Вся вообще комиссия состояла из 564 депутатов, из которых 28 были от правительства, 161 от дворян, 208 от горожан, 54 от казаков, 79 от крестьян и 34 иноверца. Представителями дворян были по преимуществу военные (109 человек), горожан – купцы (173 человека), а затем мещане, секретари магистратов, духовных правлений и пр.; малорусские города присылали даже казаков, сотников, полковых писарей и пр. Сельское население и казаки присылали депутатов из своей среды; депутаты иноверцы (самоеды, башкиры, черемисы и пр.) большей частью не знали русского языка, и им было разрешено выбрать в помощь особых «опекунов», знающих русский язык. Избиратели должны были заявить через депутатов о своих «нуждах и недостатках»; поэтому депутат снабжался особым наказом, на составление которого по обряду выборов полагался довольно короткий срок – три дня. Составление наказа велось под руководством выборного представителя сословия. Изданные в «Сборнике РИО» наказы показывают, что население большей частью отнеслось очень серьезно к своим задачам, и наказы поэтому являются важным материалом не только для изображения «нужд, желаний и стремлений в эпоху Екатерининской комиссии», но также и для истории русского государственного строя в XVIII в. Таких наказов, как наказ муромских дворян, заявивших, что они нужд и отягощений не знают, очень немного. Они являются во всяком случае исключениями. Депутаты привозили иногда по несколько наказов. Так, депутат архангелогородской провинции Чупров привез 195 наказов, а два депутата от 2 других провинций Архангельской губернии привезли 841 наказ. Вообще число наказов значительно превышает численность депутатов. На 161 дворянского депутата имеется 165 наказов, на 208 городских – 210, на 167 крестьянских, считая казаков и иноверцев, – 1066 наказов. Выборы и составление наказов по большей части происходили свободно, без видимого давления администрации. Только в Малороссии генерал-губернатор Румянцев оказал давление на избирателей, когда те захотели внести в наказ просьбу об избрании гетмана. Екатерина, впрочем, не разделяла опасений Румянцева. 31 июня 1767 г. состоялось открытие комиссии под председательством генерал-прокурора. В этом же заседании был избран маршал (председатель) комиссии. Из трех представленных кандидатов Екатерина утвердила А. И. Бибикова. Маршалу принадлежала руководящая роль в собрании: он назначал заседания, вносил предложения, ставил их на голосование. Кроме маршала, никто из членов не имел права вносить предложения. В случае равного разделения голосов маршалу принадлежало их два. Столько же голосов принадлежало и генерал-прокурору, который присутствовал в комиссии и с которым маршал должен был совещаться о делах. Дела вообще решались по большинству голосов.
Фёдор Фёдорович Ушаков.
Для разработки отдельных вопросов Общая комиссия избрала 15 частных из 5 человек каждая. Кроме них, действовали еще 4 комиссии. Главнейшей из них, предписанной даже «Наказом», была дирекционная, которой принадлежало руководящее начало в деятельности всех комиссий. Членами ее были утверждены императрицей все лица из высшей знати, хотя в числе представленных кандидатов были и четыре горожанина. Затем следует Комиссия сводов, задача которой состояла в собирании законов по разным предметам; Комиссия наказов занималась извлечением инструкций из депутатских наказов и, наконец, Экспедиционная комиссия заведовала исправлением слога во всех законодательных проектах. Члены всех этих комиссий могли принимать участие в прениях и Комиссии общей; в деятельности своей они должны были руководствоваться большим «Наказом», наказами депутатскими и действующими законами. Работы частных комиссий не были согласованы с работами Общей комиссии, а потому случилось, например, что, когда был внесен в Общую комиссию проект прав благородных, оказалось, что она еще не приступала к обсуждению дворянских наказов. Работы Общей комиссии отличались вообще случайностью и отсутствием системы. Никакого голосования не происходило, и заседания комиссий отличались вследствие этого полной бесплодностью. Это не укрылось от императрицы. И потому с 10 июня 1768 г. комиссия собирается все реже, а 6 октября маршал объявил, что впредь комиссия будет собираться только два раза в неделю. Наконец, 18 декабря 1768 г. маршал и вовсе объявил, что ввиду того, что многие депутаты (а военных было большинство) должны отправиться к войску на службу по случаю объявления войны Турции, комиссия закрывается. Во время турецкой войны комиссия все еще считалась существующей. Заседания ее постоянно отсрочивались до 1 февраля 1773 г. Более того, Уложенная комиссия упоминается еще в 1775 г. в числе учреждений, прибывших вместе с императрицей из Петербурга в Москву. Таким образом, комиссия никогда не была распущена, а просто была забыта из-за ее бесплодности. В письмах Екатерины есть, впрочем, указания на то, что комиссия не прошла бесследно для дальнейшего русского законодательства. Ее следы носит изданное, например, в 1775 г. знаменитое Учреждение о губерниях.
