Как обычно, Горбачев запасся обширными разработками, аналитическими материалами, предложениями научных институтов, отдельных ученых, работников государственных и партийных органов. Еще в январе мы с Шахназаровым, который был моим первым заместителем в Отделе ЦК по соцстранам, а затем стал помощником Горбачева, направили ему развернутые соображения по перестройке политической системы.
К конкретной подготовке конференции он привлек примерно тот же круг лиц — Яковлева, Лукьянова, Шахназарова, Фролова, Черняева, Болдина, Ситаряна, Можина, Биккенина и меня. Ввиду новизны и важности вопросов решено было вначале подготовить и опубликовать тезисы для общепартийного обсуждения, в котором, безусловно, примут участие самые широкие слои населения.
Уже при подготовке тезисов в апреле — мае стало ясно, что у Горбачева вполне сложились представления о новой политической системе, структуре органов государственной власти и управления. Но он не захотел их излагать достаточно полно и конкретно в тезисах, ограничившись общими, принципиальными посылками. Это раскрывает один из тактических приемов Горбачева — не ошеломлять сразу своих коллег, членов ЦК, тем более партию и общество крутыми и неожиданными решениями, а постепенно вводить их в оборот, «перемалывая» возникающие вопросы, сомнения и даже неприятие через дискуссии, толкования, разъяснения. И это в большинстве случаев приносило успех.
Основная же эпопея разыгралась на стадии подготовки доклада вначале в Волынском, куда Горбачев наезжал время от времени, а затем в Ново-Огарево, где с докладчиком работали в узком составе — Яковлев, Болдин, я и помощники Генсека. Особым накалом отличалось обсуждение второго раздела доклада о реформе политической системы, и третьего раздела о демократизации КПСС.
Все мы были единодушны в том, что в политической системе нужны коренные перемены в направлении правового государства.
В существующем порядке отсутствовало главное — контроль снизу за органами государственной власти и управления, их руководителями. Бесконтрольность власти развращает тех, кто стоит у ее кормила, не говоря уже о том, что она неспособна обеспечить высокое качество управления.
Оказалась приниженной роль Советов. Состав депутатов вроде бы отличался достаточной представительностью, но он не был результатом демократического волеизъявления, а просто заранее подгонялся под заданные параметры посредством «выборов без выбора». Работа Советов носит формальный характер и сводится к штамповке законов и постановлений, подготовленных аппаратом, без глубокого проникновения в их содержание. В этих условиях не могло быть и речи о сколько-нибудь действенном контроле за исполнительной властью со стороны Советов.
Мы полностью отдавали себе отчет в том, что корень дела — во взаимоотношениях государства и партии. Власть и управление в стране принадлежат по существу партии, осуществляются партийными органами, в избрании которых не участвуют 4/5 населения страны. В решениях партийных органов даются прямые указания по тем или иным вопросам государственной, хозяйственной и культурной жизни.
Ведомства центрального государственного управления — по иностранным делам, обороне, госбезопасности, внутренним делам, культуре, телевидению и радиовещанию, издательствам — и многие другие лишь номинально входят в правительство, а фактически работают под руководством ЦК. В рамках ЦК в виде отраслевых отделов сформировался и аппарат хозяйственного управления.
Аналогичная картина и на местах. В противоречие даже с действующей Конституцией, первичные партийные организации наделены Уставом КПСС правом контроля деятельности администрации всех предприятий и организаций.
Годами и десятилетиями обсуждался вопрос о бесправии Советов, принимались многочисленные решения, но дело не двигалось с места. На каждом съезде партии и почти каждом Пленуме ЦК говорилось о необходимости решительной борьбы с подменой государственных и хозяйственных органов партийными, но сдвиги, если и происходили, то в сторону усиления партийного контроля и диктата. Да и как могло быть иначе, если партия и, прежде всего, ее аппарат были превращены во властные структуры, и на каждом углу твердилось о необходимости «повышения руководящей роли партии».
Конечно, в тезисах, да и в докладе, об этом говорилось не в столь прямой и открытой форме: приходилось считаться с глубоко укоренившимися представлениями, но понимание ситуации уже тогда было именно таким. А вот какой должна быть новая модель политической системы, — тут мнения были разные. Пошли горячие споры. Лукьянов носился с идеей «Республики Советов». Яковлев и Шахназаров склонялись к президентской системе. Болдин, как обычно, сохранял таинственную неопределенность.
Что касается меня, то, не отвергая в принципе президентскую систему, я стоял за такую модель: партия как политическая организация ведет борьбу на выборах за большинство в Советах, опираясь на это большинство, получает мандат на формирование правительства, как высшего исполнительного органа, ответственного перед представительным органом. Лидер партии становится главой правительства. Это та система, которая существует в большинстве стран Запада.
Замысел Горбачева оказался иным: превратить Советы в постоянно действующие органы, учредить посты председателей Советов всех уровней, как высших должностных лиц, имея в виду, что руководитель партийной организации соответствующего уровня, а в стране — лидер партии, избирается председателем соответствующего Совета. Все это теперь хорошо известно и уже в значительной мере ушло в историю.
Насколько я мог уловить, вариант Горбачева был продиктован стремлением поднять роль Советов, превратить их в действительно работающие органы народной власти. По-видимому, сказывалось и другое — опасение, что соединение роли партийного лидера и главы исполнительно-распорядительной власти возложит непосредственно на партию ответственность за любой шаг правительства, вынудит партию и ее лидера заниматься массой оперативных дел. Но ведь реформы (политическая и экономическая) привели бы к изменению функций правительства — освобождению его от текучки, сосредоточению на крупных вопросах внутренней и внешней политики. В принципе же правительство должно заниматься теми вопросами, которые сейчас входят в ведение Политбюро.
Могу сказать, что к моменту коллективного обсуждения структуры государственных органов — этого главного вопроса политической реформы — у Горбачева представления уже прочно сложились, и повернуть его было трудно или скорее всего невозможно.
