На первом из заседаний «Негласного комитета», посвященных административной реформе, которое состоялось 10 февраля 1802 года, была рассмотрена записка Адама Чарторижского об общих направлениях реформы управления Российской империи. В ней предлагалось, в частности, распределить административные полномочия между несколькими министрами, которые держали бы в своих руках управление внутренними делами, иностранными делами, финансами, юстицией, народным просвещением, полицией, армией, флотом. Все министры должны были образовать совещательный совет при императоре, призванный стоять во главе государственного управления.
10 марта 1802 года в «Негласном комитете» рассматривался проект учреждения министерств, составленный графом Л. К. Платером по образцу организации исполнительной власти в тогдашней Франции. В нем предлагалось создание девяти министерств: 1) юстиции, 2) внутренних Дел, 3) иностранных дел, 4) народного просвещения, 5) военного, 6) морского, 7) финансов, 8) казны, 9) полиции.
17 марта 1802 года обсуждались проекты организации министерств, предложенные А. Р. Воронцовым. 24 марта был рассмотрен проект введения к указу об учреждении министерств, представленный В. П. Кочубеем. В нем провозглашалась цель реформы («постоянно возрастающее благосостояние всех граждан») и перечислялись обязанности министров. В одной из статей данного проекта говорилось о замене коллегий канцеляриями министров. Император не согласился на немедленную ликвидацию коллегий и предложил подчинить их сначала министрам и только с течением времени постепенно заменить на канцелярии. Мнение Александра нашло поддержку только со стороны Чарторижского. Другие члены «Негласного комитета» — В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, П. А. Строганов — настаивали на том, что сохранение коллегий даже на какое-то время нежелательно, поскольку сложившиеся в их рамках формы делопроизводства будут сильно препятствовать эффективной деятельности министерств; изменить же делопроизводство коллегий с тем, чтобы приспособить его к осуществлению функций, возложенных на министерства, будет очень трудно. Несмотря на такие аргументы государь не отказался от своего мнения.
На заседании 11 апреля 1802 года члены «Негласного комитета» обсуждали предварительный проект Н. Н. Новосильцева «О разделении министерств и о распределении полномочий». В соответствии с ним предполагалось создать единое Министерство, разделенное на отдельные части, возглавляемые министрами: юстиции, внутренних дел, финансов, государственного казначейства, иностранных дел, народного просвещения, военных и морских дел. При этом предусматривалось, что министр юстиции возьмет на себя также полномочия генерал-прокурора, за исключением административных и финансовых, которые передавались министрам внутренних дел и финансов. Под контролем министра внутренних дел должно было находиться все, относившееся к организации управления на местах и устройству всех путей сообщения. В его ведение переходили генерал-губернаторы и губернаторы, Департамент водяных коммуникаций, Мануфактур-коллегия, Экспедиция государственного хозяйства, Главная соляная контора, гражданские землемеры.
21 апреля 1802 года снова обсуждался проект Новосильцева, но уже полный его вариант, в который были внесены исправления, предложенные членами «Негласного комитета» и находившимся тогда в Санкт-Петербурге Ф.-Ц. Лагарпом. Наставник Александра I предлагал, в частности, разработать до введения в действие плана учреждения министерств единый порядок канцелярского делопроизводства.
Рассказывая о порядке составления министрами своих докладов императору, Новосильцев заявил о целесообразности предварительного их рассмотрения «комитетом, составленным из министров». Но высказанная им идея создания нового органа, стоящего над министрами и объединяющего их деятельность, не была воспринята другими членами «Негласного комитета». Они предполагали, что достаточно будет разделить «Непременный совет» на два вида: узкий, состоящий из одних министров, и широкий, объединяющий министров и остальных членов «Непременного совета». Лишь в процессе осуществления министерской реформы станет очевидным, что для координации деятельности отдельных министерств необходимо создание особого органа — Комитета министров.
В ходе заседания, проходившего 5 мая 1802 года, члены «Негласного комитета» обсуждали конкретные кандидатуры на должности министров финансов и юстиции. Император Александр предложил назначить на первую из них графа Н. П. Румянцева, на вторую — А. И. Васильева. Но это предложение не встретило поддержки у остальных членов комитета. Его величеству напомнили, что до сих пор в ведении Васильева находилось только казначейство, а юстицией он никогда не занимался. О Румянцеве же членами «Негласного комитета» было сказано, что назначать его министром финансов можно лишь при условии, если при нем будет состоять в качестве помощника способный и разбирающийся в данной отрасли управления чиновник. В результате Александр I назначит графа Васильева министром финансов, министром юстиции станет Г. Р. Державин. Граф Н. П. Румянцев продолжит управлять Коммерц-коллегией.
12 мая 1802 года членами «Негласного комитета» рассматривались заметки А. Р. Воронцова на проект учреждения министерств. В замечаниях на статью XVIII данного проекта Александр Романович использовал для обозначения заместителя министра вместо термина «поручик министра» словосочетание «товарищ министра». Как известно, именно оно и будет впоследствии принято за норму.
20 мая 1802 года император Александр отправился за границу. В Россию он возвратился 22 июня. Но его друзья-реформаторы продолжали работать над проектом создания министерств. 27 мая П. А. Строганов представил проект С. Р. Воронцову с тем, чтобы выслушать его суждения о подготовленной реформе. Семен Романович высказался против создания в числе различных ведомств министерства коммерции, указав, что сфера торговли должна находиться в ведении министра внутренних дел. Одновременно он предложил разделить проект учреждения министерств на два законодательных акта: манифест об учреждении министерств и манифест о назначении министров. Это предложение будет принято императором Александром.
Дальнейшая работа над проектом манифеста об учреждении министерств велась, если судить по документам, Н. Н. Новосильцевым. Но, по свидетельству современников, знавших, как на самом деле создавался этот документ, главным его творцом был Сперанский. Так, например, Ф. Ф. Вигель отмечал в своих «Записках»: «Никто из пяти преобразователей (здесь имеются в виду члены «Негласного комитета» во главе с императором Александром. — В. Т.) не умел ничего написать. Сперанский предложил им искусное перо свое и, принимая вид, как будто собирает их мнения, соглашает их, приводит в порядок, действительно один составил проект учреждения министерств».
