Неограниченность власти российского самодержца, доходившая до деспотизма, коренилась не только в социально-классовой структуре русского общества, но и в характере сложившейся организации управления. Главной отличительной чертой административной системы России являлась заложенная в ней (как сознательными действиями правителей, так и стихийным стечением обстоятельств) анархия. Яснее всего она выражалась в раздробленности, разобщенности отдельных частей управления, отсутствии непосредственной связи между ведомствами, какой-либо четкости в распределении меж ними административных функций. При таком характере российской администрации единственным фактором, приводившим в согласование различные ее части, единственной силой, связывавшей управленческие институты в систему, оказывалась власть императора. Благодаря подобной организации управления верховный властитель имел возможность вмешиваться буквально во все. Личная его воля становилась при таких условиях самой влиятельной силой в русском обществе. Вот почему уже одно упорядочение системы управления, ликвидация в ней анархии и четкое распределение функций между ведомствами автоматически влекло за собой ограничение самодержавия.
Но последовательное проведение указанной мысли вело далее простого ограничения самодержавной власти. Предложив расчленение всей системы управления на три части: законодательную, исполнительную и судебную, Сперанский согласился с тем, что названные части должны соединяться в державной власти, «яко в первом и верховном их начале». Остановись он на этом, он не вышел бы за рамки идей 1801 года — замыслов «Негласного комитета»; в наличии оказывалось бы, конечно, определенное ограничение деспотизма императорской власти, но налицо было бы и его сохранение.
Однако Сперанский не остановился на этом. Он задался вопросом, а возможно ли на практике эффективно управлять государством монарху, соединяющему в своих руках все ветви верховной государственной власти, и пришел к отрицательному ответу. По мнению реформатора, вследствие разнообразия отдельных частей управления, обширности и многосложности дел, находящихся в их ведении, «нельзя предполагать, чтобы лицо державное, само собою и непосредственно на них действуя, могло сохранить с точностью их пределы и во всех случаях сообразить все различные их отношения». Из этого делался дальнейший вывод: «Посему надлежит быть особенному месту, где бы начальные их правила и действия были единообразно сохраняемы. Отсюда происходит необходимость четвертого установления, в коем бы три предыдущие во всех их отношениях к державной власти сливались воедино и в сем единстве восходили бы к верховному ее утверждению». Это четвертое установление Сперанский назвал Государственным советом.
Государственному совету реформатор передал, таким образом, важнейшую функцию самодержавной власти — функцию согласования деятельности различных частей управления. Государственный совет, а не император, был, по проекту Сперанского, основным органом, связывавшим управленческие институты в единую систему. Самодержавная власть в России лишалась, следовательно, того, что питало ее силу и служило главным оправданием ее существования.
Возлагая первейшую надежду в осуществлении своих проектов общественно-политических преобразований на законного государя, Сперанский в полной мере сознавал, что действие его власти окажется эффективным в данном направлении лишь в том случае, если будут созданы надежные проводники этого действия по всей территории страны. Проблема сия для России была особенно острой вследствие обширности ее пространств, многочисленности и этнического разнообразия ее населения. Какое же решение предлагал здесь русский реформатор?
Многие современники его и последующие биографы видели в его лице человека канцелярии, закоренелого бюрократа — «чиновника огромного размера», если выражаться словами П. А. Вяземского. На самом деле Сперанский хотя и допускал управление страной посредством бюрократически организованного чиновничества, однако лишь в определенных пределах и в качестве зла, избежать которого состояние современного ему русского общества не позволяло. Зло бюрократической организации управления реформатор видел, во-первых, в том, что она создавала широкие возможности для произвола. Части управления, вверенные каждая одному лицу, могут действовать быстрее, и действие это будет, вероятно, проще по содержанию, но вот порок — «ни одна из них не будет следовать постоянному закону, ибо ни одна не будет ни обеспечена обрядом, ни удержана противоречием, ни просвещена Советом, ни наблюдена в ее отступлениях. Все будет двигаться на самовластии и произволе, и одна личная честность будет порукою закону в его исполнении. Самая быстрота, с коею дела в сем образе управления пойдут, породит стремительность, важные ошибки и неисправимые заблуждения — и при самых лучших намерениях одно ложное правило может завлечь столь далеко, что после и возвратиться к истине будет невозможно». Главным занятием центральной власти при бюрократической организации управления все более становится приведение различных ведомств во взаимное согласие или взаимосвязь, а также надзор за злоупотреблениями, коррупцией сначала отдельных должностных лиц, а затем и всего их слоя. Неумолимо втягиваясь в болото и дебри собственного исполнительного аппарата, высшая политическая власть постепенно отвращается от выполнения основной своей функции и в конце концов предает забвению главную свою обязанность — служить гарантом прогресса общества, поступательного его обновления. Различные уровни государственной власти и управления более занимаются при таком положении отношениями между собой и удовлетворением собственных специфических интересов, нежели живыми отношениями, существующими в обществе, и общественными интересами.
Государь, желающий на деле, а не иллюзорно управлять страной, должен был, по мысли Сперанского, вверить осуществление власти и исполнение своих повелений специально составленным для того сословиям — коллегиальным органам, образуемым на началах выборности из представителей различных слоев свободного населения. Достоинство сословно-коллегиальной организации осуществления власти Сперанский видел прежде всего в заложенных в ней гарантиях от ошибочных решений, личного произвола, большого влияния на дела страстей и прихотей управляющих.
В отсутствии ответственности перед обществом министров и других чиновников Сперанский видел главную причину, по которой бюрократия превращается в самодовлеющую организацию, функционирующую исходя лишь из собственных интересов, предающую забвению благо общества. Не ощущая никакой зависимости от общества, но лишь всецело от персоны главы государства, чиновники станут видеть весь смысл своей деятельности не в служении Отечеству, но исключительно в угождении прихотям стоящих над ними сановников. «Не быв никакими пользами соединены с народом, они на угнетении его оснуют свое величие», они будут править всем самовластно, а ими столь же самовластно управлять будут наиболее отличаемые главой государства вельможи, которые, между прочим, потому и проповедуют всячески подобную систему управления.
