Часть V. Сколько власти нужно президенту?
28. Недостатки российской Конституции 1993 г.
Современная российская Конституция — это продукт сентябрьско-октябрьского кризиса 1993 г. Отсюда ее главная черта: колоссальные полномочия исполнительной власти. А поскольку в том давнем году исполнительная власть была в руках президента, то ему достались и полномочия. В научной литературе такую систему иногда называют «сверхпрезидентской». От обычной президентской системы она отличается по нескольким параметрам.
Во-первых, это колоссальные законодательные полномочия президента, т. е. право издавать указы. В «нормальных» президентских системах такое право обычно отсутствует, а в России носит почти неограниченный характер. Круче только в Таджикистане, Белоруссии и еще паре бывших советских республик. Во-вторых, это значительные полномочия президента в области бюджетной политики, которая в большинстве президентских систем находится в полной компетенции парламента. В-третьих, президент обладает правом распускать парламент. Это принципиально расходится с логикой «разделения властей», лежащей в основе классической президентской системы. В-четвертых, парламент почти полностью лишен контрольных полномочий. В общем, президент в России — больше, чем президент, и сам Борис Ельцин, под которого писалась Конституция 1993 г., любил демонстрировать царские повадки. Во всяком случае, пока не попал под дефолт.
Однако опыт Ельцина свидетельствует, что все эти полномочия президент может фактически использовать лишь тогда, когда располагает достаточными политическими ресурсами. Напомню, что в середине 90-х третий срок Ельцина считался почти предрешенным: ведь в 1991 г. его избрали по другой конституции. Но после дефолта Ельцин стушевался, в царя больше не играл, да и вообще его хватило только на то, чтобы пропихнуть на «свято место» проверенного преемника и мирно скрыться за горизонтом. А преемник, пройдя пару отмеренных ему сроков, столкнулся с ситуацией, из которой нормальная президентская система допускала бы только два исхода: отказ от власти или изменение правил игры. Но этого не понадобилось, потому что Конституция 1993 г. предполагала и третью возможность.
В общем-то, нетрудно понять, почему авторы Конституции 1993 г. заложили в нее норму о том, что кандидатура премьера утверждается Думой, а сама Дума вправе выносить правительству вотум недоверия. Если бы у Думы не было таких полномочий, то власть президента была бы просто абсолютной. Но тогда и нужды в Конституции не было бы, достаточно одной статьи: «Вся власть в Российской Федерации принадлежит Президенту Российской Федерации». Друг Билл, как Ельцин называл тогдашнего лидера США Клинтона, не понял бы. А с другой стороны, вероятность того, что Дума сможет воспользоваться этими полномочиями, казалась тогда ничтожной. Да это и правда случилось только один раз, именно после дефолта, когда Думе удалось выторговать непродолжительное премьерство Евгения Примакова.
С формальной точки зрения, однако, это решение авторов конституции полностью перекроило структуру государства. В результате, пользуясь терминами сравнительной политологии, Россия стала не только «сверх-», но и — в то же самое время — «полупрезидентской системой». Общая черта так их систем в том, что исполнительная власть не концентрируется в руках президента, а распределена между ним и другим сильным игроком, премьер-министром, который несет ответственность перед парламентом (напомню, что в «нормальных» президентских системах, типа США, никакого премьера просто нет).
Но даже и здесь не обошлось без изюминки. В обычных полупрезидентских системах ответственность премьера перед парламентом носит эксклюзивный характер. Какие бы большие полномочия ни были приписаны президенту, по вопросу о кандидатуре премьера он противостоять парламенту не может. В России, однако, ответственность премьера — двойная. Поэтому конфликты между президентом и парламентом по этому вопросу, во-первых, возможны, а во-вторых, могут быть разрешены роспуском парламента. Это — довольно редкое институциональное устройство, известное под названием «президентско-парламентская система». Исторические прецеденты — Веймарская республика в Германии (1918–1933), Шри Ланка в 1970-х гг., Португалия вскоре после революции 1974 г.
Из перечисленных примеров видно, что президентско-парламентскую систему трудно счесть источником стабильности. Конечно, во всех этих стран ах турбулентность имела много разных источников. Но одним из них — неизменно — была конституционная структура. Возьмем последние годы Веймарской республики. Законопослушные немцы мирно идут на выборы, избирают Рейхстаг. Рейхстаг не утверждает ни одну кандидатуру премьера (рейхсканцлера), которая устраивает президента. Президент распускает Рейхстаг. Немцы — снова на избирательные участки, с тем же результатом. И так раз за разом. Несколько лет страна живет в условиях постоянной избирательной кампании, без правительства и без законов. И это не просто надоедает, а еще и подталкивает к поддержке той политической силы, которая обещает раз и навсегда с этим безобразием покончить. Действительно, покончили, мало не показалось, — и не только немцам.
«Веймарский сценарий», к счастью, не реализовался в России. В 1995 г. коммунисты немного не добрали до думского большинства, а в 1998 г. Ельцину хватило ума пойти на компромисс. Но именно после дефолта опасность этого сценария была вполне осознана российскими политиками. Отсюда колоссальные, буквально истерические усилия, в течение всего путинского периода прилагавшиеся к тому, чтобы не допустить сколько-нибудь заметного представительства оппозиции в Думе. Отсюда популярные фобии, вроде приписываемого Михаилу Ходорковскому желания заручиться поддержкой думского большинства и стать премьером после выборов 2003 г. И отсюда же, в конечном счете, полный демонтаж самого института свободных парламентских выборов. Американский президент вполне может сосуществовать с оппозиционным большинством в Конгрессе, а российский — никак. Важно понимать: это не потому, что американцы хорошие, а русские плохие, а потому, что так система устроен а.
Зато если парламентское большинство — не оппозиционное, то президентско-парламентская система открывает совершенно уникальные возможности для личной диктатуры. Если самый сильный политический игрок — президент, то премьер — это какой-нибудь Фрадков — Зубков с чисто распорядительскими функциями. Но если, по какой-то причине (и мы эту причину знаем), тяжеловес решает стать премьером, то тоже нет проблем. Уволить-то его президент может, но вот назначить нового — нет, потому что под контролем тяжеловеса остается парламентское большинство. Иными словами, избавиться от премьера без серьезного политического кризиса нельзя, а для победы в таком кризисе президенту-распорядителю по определению не хватает ресурсов.
Проблема Конституции 1993 г. состоит не только и не столько в концентрации власти, сколько в способе этой концентрации. По большому счету, эта конституция подходит только для авторитаризма.
29. Президентская система не подходит для России
Итак, российская Конституция 1993 г. мало годится для нормальной демократии. Конечно, основной закон остается документом прямого действия, который призван гарантировать базовые политические и гражданские права. Многие из этих гарантий не обеспечены на практике, и поэтому актуальна борьба за их соблюдение. Но это вовсе не значит, что мы должны отказаться от оптимизации государственного устройства. В конце концов, неспособность действующей Конституции реально обеспечить эти права прямо связана с конструктивными недостатками системы власти. Поэтому нужно рассмотреть возможные альтернативы. Начнем с самой очевидной — чисто президентской системы.
Главная особенность президентской системы — жесткое разделение исполнительной и законодательной власти между двумя органами, каждый из которых напрямую избирается населением, — президентом и парламентом. Исполнительная власть принадлежит президенту. Он формирует правительство и несет полную ответственность за его работу. Парламент не играет никакой роли в правительственных назначениях и отставках Его задача — принимать законы и контролировать исполнительную власть. Президент лишен права издавать указы, имеющие силу закона, и не может прямо влиять на бюджетный процесс. Однако одно законодательное полномочие у него все же есть — право вето. Как правило, преодолевается оно непростым, а квалифицированным парламентским большинством.
Распустить парламент президент не может. Но и парламент не может уволить президента. Правда, если он совершил уголовно наказуемое деяние, то запускается процедура увольнения (импичмента). Однако в большинстве президентских систем эта процедура так сложна, что либо не применяется вовсе, либо не доводится до конца. По большому счету, устранить друг друга президент и парламент не могут. Они вынуждены сосуществовать в течение всего срока, на который избраны.
