Страна
Период
Реальные процентные ставки
(%)
Объем официального финансирования развития (в процентах ВВП)
Боливия
1979-1985
-49,4
5,6
Гвинея-Бисау
1989-1992
-15,9
38,3
Никарагуа
1989-1991
-86,7
54,5
Сьерра-Леоне
1983-1991
-34,4
6,3
Судан
1979-1984
-15,6
10,7
Сомали
1979-1988
-24,9
40,4
Уганда
1981-1988
-41,8
5,7
Замбия
1985-1991
-33,6
17,0
Возможно, тревожнее всего то, что займы на структурные преобразования выдаются без проведения особого различия между более или менее коррумпированными правительствами. Однако выдавать займы коррумпированному правительству, как я покажу в одной из следующих глав, в сущности, бесполезно. Согласно International Credit Risk Guide (Международному справочнику по кредитным рискам), самыми коррумпированными из развивающихся стран в 1980-х — начале 1990-х гг. были Конго/Заир, Бангладеш, Либерия, Гаити, Парагвай, Гайана и Индонезия. Тем не менее за указанное время эти страны в совокупности получили от Всемирного банка и МВФ 46 займов на структурные преобразования. Трудно понять, каким образом заирский правитель Мобуту Сесе Секо, чье состояние измерялось миллиардами долларов, получил от Всемирного банка и МВФ девять таких займов.
Эти примеры и таблицы иллюстрируют лишь часть более общей проблемы. Недавнее исследование Всемирного банка показало, что международная помощь не влияет на выбор политики в стране. Эксперты доноров, определяющие, кому достанется помощь, также не принимают в расчет проводимую в этих странах политику. Судя по всему, эта помощь определяется стратегическими интересами доноров, а не выбором политики со стороны реципиента. Например, Египту Соединенные Штаты выдали огромные суммы в виде помощи в знак признательности за мирные соглашения в Кэмп-Дэвиде. Франция выделяет значительные суммы на помощь своим бывшим колониям. (Многосторонние организации вроде Всемирного банка действительно предоставляют более крупный объем помощи странам с разумной политикой, но и тут разница не столь уж велика. Переход от худшей политики к лучшей приводит к увеличению объема помощи всего на четверть процентного пункта ВВП [ 14].)
Как симулировать преобразования
У Макса Эшера есть знаменитая литография под названием «Вверх и вниз». С непревзойденным мастерством иллюзиониста Эшер изобразил, как люди поднимаются и спускаются по прямоугольной лестнице, пока не приходят туда, откуда и начинали подниматься. Так и многие страны, на первый взгляд, все преобразовывали и преобразовывали свою политику по мере получения займов на структурные преобразования, а в результате возвращались к тому, с чего начинали.
У правительства, которое безответственно вело себя до получения займа на структурные преобразования, нет стимулов вести себя ответственно после его получения. Действительно изменить политику может только переход власти от плохого правительства к хорошему. Если безответственное правительство останется на своем месте, то оно создаст иллюзию преобразований, фактически ничего не меняя. Даже когда доноры настаивают на снижении дефицита бюджета, то у безответственного правительства, желающего избежать реальных изменений, есть все стимулы для того, чтобы творчески подойти к финансовому учету.
Сегодняшний дефицит — это способ взять в долг у будущего. Дефицит финансируется новым долгом, что повышает доходы правительства за счет более высоких выплат по долгам завтра. Но государственный долг — не единственный способ, которым правительство, не думающее о завтрашнем дне, может навредить будущему. Есть множество способов, которыми может воспользоваться правительство, чтобы высвободить деньги сегодня за счет создания больших трудностей завтра. Например, оно может сократить текущие расходы на поддержку в нормальном состоянии дорог и потратить эти деньги на покровительство и потребление. К сожалению, экономия на ремонте дорог приведет к необходимости их реконструкции, что в итоге обойдется гораздо дороже. В докладе Всемирного банка о мировом развитии за 1994 г. говорится, что «за последнее десятилетие в Африке своевременный ремонт стоимостью 12 миллиардов долларов позволил бы избежать реконструкции дорог на 45 миллиардов долларов».
Донорам известно об этих методах симуляции. Однако настоять на выполнении поставленных условий все равно трудно. Условия, касающиеся дефицита, как бы слабы они ни были, все же сильнее, чем условия, определяющие затраты на профилактические и ремонтные работы. Рассмотрим пример донорской попытки сохранить уровень расходов на профилактику и ремонт и при этом сократить дефицит бюджета. Вернемся к Кении, получившей с 1979-го по 1996 г. девятнадцать займов на структурные преобразования от МВФ и Всемирного банка. За это время Банк несколько раз изучал государственные расходы Кении. Делались выводы, что необходимо сократить непроизводительные затраты и сохранить уровень разумных затрат, в частности на ремонт дорог. Однако на рекомендации по расходованию государственных средств мало кто обращал внимание.
В 2000 г. сотрудник Всемирного банка, специалист по Кении, жаловался на мизерные средства, выделяемые на профилактику и ремонт. При этом он ссылался на Обзор государственных расходов Всемирного банка за 1996 г., где было отмечено «чудовищное положение дел в области поддержания в рабочем состоянии оборудования и объектов по всем министерствам» [15]. В Обзоре 1994 г. вновь подчеркивалась «серьезная нехватка ресурсов на профилактику и ремонт» [16]. В обзоре 1989 г. указывалось, что расходов на профилактику и ремонт «серьезно не хватает во всех секторах, рассмотренных миссией». В экономическом меморандуме 1983 г. отмечалось, что недостаточное финансирование промежуточных расходов «привело к тому, что проекты не действуют в соответствии с проектной мощностью, а объекты после завершения работ не используются» [17]. В Экономическом меморандуме по Кении 1979 г. также есть строки о «серьезной проблеме недостатка текущих средств для поддержания существующих проектов на полной мощности». В меморандуме отмечалась особенно серьезная нехватка средств на плановый ремонт дорог (хотя и высказывалась надежда, что «правительство уже предприняло меры для существенного улучшения положения…») [18].
Проедание будущего
Фундаментальный принцип остается все тем же: правительство, которое проедает будущее, набирая долги, будет проедать будущее и другими способами. Например, оно может сократить расходы на инфраструктуру, которая принесла бы доход в будущем, снижая таким образом сегодняшний дефицит, но увеличивая завтрашний. Африканские государственные телекоммуникационные компании настолько снизили инвестиции в новые телекоммуникации, что клиенты ждут по восемь и более лет, пока им установят новую телефонную линию. А ведь прибыль, которую дает в Африке каждая телефонная линия, по мировым стандартам очень высока [19].
Правительство может получить прибыль сегодня также за счет продажи успешно функционирующих государственных предприятий — в ущерб будущей выгоде. За период с 1989-го по 1993 г. Нигерия имела два действующих соглашения с МВФ и получила два займа на структурные преобразования от Всемирного банка, которые накладывали ограничения на бюджетный дефицит и государственный долг. За это время она продала государственные акции прибыльных нефтяных компаний на 2,5 миллиарда долларов. В то же самое время 12 миллиардов долларов из нефтяных доходов исчезли с официальных счетов, — возможно, в карманы нигерийских чиновников. Это общее явление: страны, которые получают займы на структурные преобразования, получают также и бблыние суммы от продажи государственных компаний, чем страны, которые таких займов не получают.
Страны с программами структурных преобразований также быстрее выкачивают нефть из недр, чем в периоды отсутствия таких программ. Таким образом, они получают большие доходы сегодня и лишают себя возможности извлекать прибыль от продажи нефти в будущем [20].
Правительства могут и просто перераспределить расходы и доходы во времени, чтобы покрыть текущий дефицит [21]. В 1998 г. Бразилия выпустила государственные облигации с нулевым купоном, по которым выплата основной суммы и процентов приходилась на следующий год. Таким образом, сократились расходы текущего года. Многие правительства прибегают к отсрочке платежей государственным подрядчикам или поставщикам. Эти отсрочки сокращают бюджетный дефицит текущего года и эксплицитный (явный) государственный долг за счет увеличения дефицита следующего года и имплицитного (неявного) государственного долга [22].
