- зависимость местных руководителей от кадровых решений вышестоящего уровня власти приведет к невосприимчивости властной вертикали к реальным проблемам на местах. Боязнь санкций сверху парализует отстаивание местных интересов снизу, которое в настоящее время является основным механизмом вовлечения федеральной власти в решение местных проблем;
- предлагаемое законодательство ставит перед администрацией президента РФ задачу практически тотального отслеживания событий на местах с принятием в случае необходимости наказательных мер, а также существенное вовлечение в кадровые вопросы, подобно прежней системе партийных органов. Осуществление этих ныне несвойственных администрации президента функций и полномочий потребует создания соответствующего аппарата, привлечения ресурсов и так далее. По существу, возникает новая вертикальная властная структура, функционирующая параллельно с существующими вертикальными федеральными структурами (МВД, ФСБ, Минюст, Минздрав, Минобразование и так далее). Таким образом, существенные вопросы будут решаться в рамках треугольника губернатор - представитель президента - министр. Иными словами, отправление федеральной власти в регионах будет происходить по двум параллельным вертикалям - ведомственной и президентской. Можно с уверенностью сказать, что это приведет к чрезвычайной запутанности, конфликтам и неэффективности управления.
В совокупности предлагаемая реформа федеральной организации РФ обладает многими характеристиками советской системы взаимоотношений центра и регионов. Как известно, эта система оказалась неспособной эффективно справляться с конфликтами центра и периферии, что в конце концов и послужило одной из главных причин развала СССР.
3. Менталитет и свобода
Господин президент, но есть еще одно самое ценное достижение последнего десятилетия, разрушение которого опаснее всех других последствий принятия предложенного пакета законов.
Я утверждаю, что главным результатом ельцинского президентства является изменение менталитета миллионов людей: от рабского, зависимого от воли начальника или государства и потому безответственного - к свободному, опирающемуся только на собственные возможности. Лидерами этого основополагающего для строительства демократического государства изменения являются предприниматели, основавшие средний и крупный бизнес, и политики, наделенные властью народом и ответственные перед ним.
Владимир Владимирович, в начале своего восхождения вы сказали о «диктатуре закона». Для чего нужна диктатура закона? Вот в чем вопрос. И ответ очевиден: дать возможность каждому реализовать себя в максимальной степени, не причиняя при этом вреда другим. Осип Мандельштам говорит точно: «Я свободе как закону обручен.» Свободе как закону.
Максимально сохранить индивидуальную свободу - это и является смыслом законов в демократическом государстве. Я не хочу в рамках этого письма философствовать, но основное считаю абсолютно необходимым сформулировать четко.
Личная свобода - это система внутренних (добровольных) ограничений. Для православного человека в принципе достаточно Десяти заповедей. А вот свобода гражданина - это внешние, дополнительные ограничения - законы, которые для него прописывает общество и государство.
Основатели Соединенных Штатов Америки - Джефферсон, Вашингтон, Мэдисон и другие - первыми поняли, что внешние ограничения, то есть ограничения со стороны власти, должны быть минимальными, и отразили это фундаментальное положение в конституции США.
Более чем двухвековой опыт США показал, что предложенные ими основные принципы строительства демократического, федеративного, сильного государства оказались очень эффективными. Позднее эффективность этих идей своим примером подтвердили большинство европейских и других государств.
Не анархия, не вольная воля, а индивидуальная свобода, гражданская свобода как менталитет нации - вот единственный ключ к строительству демократического процветающего государства.
Предложенный вами пакет законов существенно ограничивает независимость и гражданскую свободу десятков тысяч российских политиков верхнего уровня, заставляет их ориентироваться на одного человека и следовать его воле. Но это мы уже проходили!
4. Предварительный юридический анализ
Я специально вынес этот пункт в приложение, поскольку не сомневаюсь, что основные возражения, которые вы уже услышали, лежат в плоскости соответствия Конституции и законам Российской Федерации.
Теперь несколько замечаний по форме представления указа и законопроектов.
С моей точки зрения, и указ, и законопроекты кардинальным образом меняют государственное устройство России. Такое решение в демократическом государстве невозможно принимать без широкого открытого общественного обсуждения и последующего референдума.
Наконец, хочу обратить ваше внимание на запредельные, вопиющие правовые нарушения, которые содержатся в законопроектах.
Предложение о возможности отстранения губернатора на время проведения следствия нарушает основополагающий принцип права - презумпцию невиновности. А предложение применить норму отзыва к уже избранным губернаторам и членам законодательных собраний субъектов федерации нарушает принцип необратимости закона. Никакие изменения функций и статуса уже избранной власти недопустимы до истечения действующих сроков полномочий, нельзя менять правила игры после того, как она началась. Я лично не пошел бы на выборы губернатора, если его можно снять.
5. Как укрепить федерацию и власть
Предложенный пакет законов призван укрепить федеральную власть и решить насущную проблему несоблюдения региональными властями федеральных законов и Конституции. Традиционно в России верховенство центральной власти основывалось на силе и принуждении. Однако сейчас мы стали на путь демократии и соблюдения прав и свобод. Опыт других стран дает многочисленные примеры успешного решения этой задачи демократическим путем без ущемления неотъемлемых прав субъектов федерации и местного самоуправления.
Во-первых, важно признать, что возможность усиления вертикали власти лежит не на пути разрушения свобод и баланса по вертикали, а в усилении ответственности тех, кто обязан закон выполнять, и полномочий тех, кто обязан за этим следить. Российское законодательство сурово карает за нарушение Конституции страны. Необходимо лишь привести в действие этот механизм. С этой целью в органах прокуратуры на местах могут быть созданы специальные подразделения по надзору за соблюдением Конституции и федерального законодательства с прямым подчинением Генеральной прокуратуре. Им должна быть обеспечена независимость от местной власти и адекватное финансирование.
Во-вторых, для выполнения судебных решений по соблюдению Конституции и федеральных законов целесообразно ввести законодательную норму федерального принуждения, однако это принуждение должно производиться по конкретным фактам нарушений. И здесь опять можно вспомнить опыт США: в 1960-х годах, когда законы южных штатов о расовой сегрегации в образовании вошли в противоречие с федеральным законом о гражданских правах, президент Джон Кеннеди использовал силу для соблюдения конкретного федерального закона в конкретных школах, но не пытался отправить законно избранных губернаторов в отставку. Применительно к России такой нормой федерального принуждения может быть введение уголовной ответственности должностных лиц исполнительной власти субъектов федерации за конкретное нарушение федеральных законов.
В-третьих, необходимо отменить законодательную норму согласования с руководством территории при назначении и снятии с должности начальников территориальных подразделений федеральных ведомств.
В-четвертых, очевидна необходимость разделения ветвей власти, продекларированная в Конституции, и в этом смысле представители исполнительной власти, то есть губернаторы и президенты республик, не должны входить в Совет Федерации. Он должен состоять из избранных народом путем прямых выборов представителей регионов (сенаторов). Независимость сенаторов от глав субъектов федерации и их парламентская неприкосновенность обеспечат дополнительный противовес возможностям злоупотреблений на местах.
В-пятых, необходимо сохранить существующий порядок формирования органов местного самоуправления. Следует не ослаблять, а усиливать независимость глав местного самоуправления от руководства субъекта федерации, сделав этот вопрос предметом особого внимания федеральных органов власти.
И еще что необходимо сделать для упрочения федерализма в России - прописать и оформить в виде законов четкое разделение властей по вертикали, наподобие того, как прописано разделение властей по горизонтали, и унифицировать распределение прав и обязанностей в рамках единого федеративного договора, подлежащего ратификации законодательными органами субъектов федерации.
