Различные государства обладали в рамках империи разной долей суверенитета – так, южнонемецким монархиям были сделаны некоторые послабления в налоговых вопросах и предоставлен ряд свобод в области железных дорог, почты и телеграфа. В целом же все подобные привилегии – уступка партикуляристским силам внутри этих государств – не играли большой роли и почти никак не сказывались на их положении внутри империи. К примеру, имперские законы имели безусловный приоритет перед местными. Для всей страны было установлено общее подданство, к предметам имперского законодательства относилось большинство основных отраслей государственной жизни.
Не сказывались привилегии отдельных государств и на том преобладающем положении, которое занимала Пруссия внутри империи – многие видели, и не без оснований, в новом рейхе «расширившуюся Пруссию». По словам М. Рау, «иных целей, кроме создания прусской гегемонии над другими союзными государствами и укрепления монархического принципа – прежде всего в отношении прусского короля, – федерализм Бисмарка никогда не преследовал» [406]. Прусская гегемония в Германии, гегемония исполнительной власти в Пруссии, гегемония юнкерства в системе прусской исполнительной власти – все это приводило в конечном счете к тому, что реальная власть в значительной степени оказывалась в руках прусской аристократии.
Воплощением федеративной структуры империи являлся достаточно своеобразный орган власти – Союзный совет, или бундесрат. Через него отдельные государства должны были участвовать в управлении Германией, поэтому формально он являлся «центром имперских учреждений» [407]. Он обладал исполнительной, законодательной и судебной властью, но чаще всего выступал в роли верхней палаты германского парламента. Участие в законодательной деятельности являлось одним из важнейших полномочий бундесрата – без его согласия не мог быть принят ни один закон. Таким образом, император, формально не обладавший правом вето, на практике всегда мог реализовать его как прусский король через бундесрат. Согласие Союзного совета требовалось также при роспуске рейхстага, объявлении войны и заключении мира. М. Рау сравнивал бундесрат со своеобразным кабинетом министров, «члены которого не обладали какой-либо ответственностью перед парламентом и не давали ни малейшего повода к сотрудничеству и поиску компромиссов» [408].
Бундесрат состоял из 58 назначаемых представителей отдельных государств, образовывавших Германскую империю. Пруссия располагала в Союзном совете 17 местами из 58 – пропорция, в значительной степени уступавшая реальному соотношению численности населения и территории Пруссии и других государств, составлявших империю, но тем не менее обеспечивавшая прусским представителям доминирующее положение. Так, Пруссия могла заблокировать любое изменение конституции, помимо этого, она обладала решающим голосом в военных и таможенных вопросах, председателем Союзного совета являлся глава ее правительства. Необходимо сразу отметить, что на практике разногласия в Союзном совете возникали настолько редко, что не заслуживают упоминания, – как правило, делегаты соглашались с прусской позицией по тому или иному вопросу. Единогласию способствовал и тот факт, что Бисмарк старался согласовывать все потенциально спорные шаги с руководством крупнейших союзных государств, а также откровенно незначительная заинтересованность субъектов империи в серьезном использовании возможностей бундесрата.
Парламент Германской империи – рейхстаг – являлся выборным органом. Все законопроекты должны были для своего вступления в силу получить одобрение и рейхстага, и бундесрата. Первоначально рейхстаг состоял из 382 депутатов, срок их полномочий составлял три года. С 1874 года число депутатов выросло до 397.
Рейхстаг занимал важное, хотя далеко не центральное, место в системе органов власти империи. На первом этапе развития он в качестве общеимперского представительства играл роль противовеса партикуляризму отдельных государств. Важнейшей его функцией являлась законодательная. Без обсуждения и одобрения в рейхстаге не мог пройти ни один закон; это право было тем более значимо, что новообразованная империя нуждалась в принятии большого количества законодательных актов в ограниченные сроки. Одним из важнейших инструментов власти в руках рейхстага являлось также так называемое «бюджетное право», заключавшееся в обязательном прохождении бюджета через парламент. Вопреки желанию Бисмарка, это происходило не раз в три года, а ежегодно [409]. Согласие рейхстага требовалось и при заключении займов.
Серьезный ущерб властным полномочиям палаты наносил тот факт, что имперское правительство не было ни в какой степени ответственно перед рейхстагом. Хотя парламент теоретически мог обсуждать любой вопрос, это не могло иметь никаких непосредственных последствий для правительства. Несмотря на то что канцлер считался «ответственным министром», вынесение ему вотума недоверия было невозможным. Император и правительство могли в любой момент распустить палату и назначить новые выборы, что во многом лишало рейхстаг его значения как самостоятельного политического фактора. В Германии существовала и отчетливо проявлялась дихотомия правительства и парламента, где первое зачастую позиционировало себя и воспринималось многими как единственный легитимный защитник государственных интересов. Благодаря многопартийной системе формирование парламентского большинства было затруднено и управляемо, что существенно ослабляло палату.
Рейхстаг избирался на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права с тайной подачей голосов. Активным избирательным правом обладали все мужчины в возрасте от 25 лет, кроме состоявших под опекой, получавших какое-либо пособие по бедности в течение года перед выборами, несостоятельных должников или лишенных права голоса по судебному приговору, а также военнослужащих. Таким образом, избирателями являлось менее 20 % жителей империи. Избирательная система была мажоритарной – территория империи была разбита на 382 округа, в каждом из которых избирался один депутат. Такая система заранее содержала в себе искажения реальной картины влияния различных партий. Границы избирательных округов определялись имперским законодательством; теоретически один депутат должен был избираться на 100 тысяч жителей, но на практике это правило соблюдалось далеко не всегда, тем более что границы округов, установленные исходя из численности населения 1867 года, не изменялись с течением времени. В начале 1870-х дифференциация по численности населения была еще не столь заметна, однако в целом при распределении округов восточные районы получили преимущество перед западными, сельские – перед городскими, центры городов – перед рабочими окраинами. Преимущество, таким образом, было на стороне партий, обладавших территориально компактным избирательным корпусом, что являлось отличительной чертой традиционалистских движений, таких, как консерваторы. Кроме того, в мажоритарной системе преимущество получали более крупные партии и партии, вступавшие в избирательные блоки.
Несмотря на внешний демократизм, избирательная система Германской империи была направлена на обеспечение партиям, поддерживавшим правительство, благоприятных условий. Помимо этого, исполнительная власть сохранила в своих руках множество инструментов как прямого, так и (преимущественно) косвенного влияния на исход выборов – от агитации в прессе до воздействия на избирателей посредством местных властей. Здесь сразу необходимо оговориться, что прямая и грубая фальсификация результатов выборов в Германской империи отсутствовала практически полностью, хотя степень влияния правительства на различных уровнях на волеизъявление избирателей следует признать достаточно значительной.
Вопрос о реальном политическом весе парламента в Германской империи является дискуссионным; диапазон мнений весьма широк – от известной фразы К. Маркса об «обшитом парламентскими формами абсолютизме» (это мнение разделяется отнюдь не только левыми историками – так, К. Барраклоу пишет о «завуалированной форме монархического абсолютизма» [410]) до представления о рейхстаге как об одной из главных структур нового государства, «далекой от бессилия» [411].
На самом деле рейхстаг, играя, несомненно, важную роль в политической жизни Германской империи, был палатой с достаточно ограниченным влиянием. Парламент являлся в значительной степени выражением уже упомянутого выше компромисса: достаточно демократический сам по себе, он обладал весьма ограниченными полномочиями; в его компетенцию входили важные, но не первостепенные вопросы. «Три столпа абсолютистского государства» [412]– армия, бюрократия и внешняя политика – находились фактически вне компетенции рейхстага, имевшего, таким образом, весьма ограниченную сферу полномочий. Реальными механизмами влияния на исполнительную власть палата практически не располагала. Возможности законодательной инициативы у парламента были более чем скромными – депутатам приходилось иметь дело практически исключительно с законопроектами, выдвинутыми канцлером или бундесратом.
