Такие решения, как отмена выборов по одномандатным округам, дававших возможность политически ярким фигурам иметь если не влияние, то хотя бы голос при обсуждении государственных проблем, или введение семипроцентного барьера, ограничивающее возможности многих политических сил, отражающих взгляды миллионов российских граждан, быть представленными в парламенте (мера необычная для развитых, устойчивых демократий), – шаги, каждый из которых не является фатальным, а лишь создает риски для функционирования российской демократии. Однако вместе они обозначают путь к созданию системы, которую можно назвать закрытой (управляемой) демократией или мягким авторитаризмом. Разумеется, система организации власти имеет мало общего с жестким тоталитарным режимом Советского Союза, но тем не менее слабости и элементы неустойчивости, характерные для авторитаризма, в ней начинают проявляться.
Такие политические конструкции стабильны до тех пор, пока не столкнулись с кризисом, в первую очередь экономическим, требующим не просто молчаливой покорности, а поддержки общества. Здесь-то и выясняется, что получить от него такую поддержку им сложно. Это резко ограничивает возможности маневра именно тогда, когда он больше всего нужен и властям, и стране. Советское руководство второй половины 1980-х гг. убедилось в этом на своем опыте.
К сожалению, не оно одно дорого заплатило за столь горький урок.
Свертывание элементов демократии и реального федерализма сказывается на динамике межнациональных отношений. Назвать государственный строй многих российских национальных республик в конце 1990-х – начале 2000-х гг. демократическим, язык не поворачивается. Тем не менее это были власти, сформированные местными элитами, способные контролировать межнациональные отношения в республиках, влиятельные для местного общества. Попытки заменить их назначенными из Москвы марионетками иногда приводят к тому, что формальные государственные органы республики перестают чем-либо управлять. Реальный процесс принятия решений идет мимо них. Там же, где у власти остаются представители влиятельной местной элиты, они легко могут переложить ответственность за возникающие проблемы на поддержавшую их Москву. Факт назначения президентов автономных республик федеральным центром дает сильные козыри в руки националистам, позволяет им легко доказывать, что Москва воспринимает жителей автономий не как полноправных граждан страны, а как покоренных подданных. Лучший подарок сепаратистам придумать трудно.
В области экономической политики российские органы власти извлекли уроки из того, что произошло с советской экономикой. Это видно по ответственной бюджетной и денежной политике, которая проводилась в 2000–2004 гг. на фоне высоких цен на нефть и связанных с ними высоких, но неустойчивых бюджетных доходов. Бюджетная политика была консервативной, обеспечивала значительные профициты бюджета, позволившие сократить внешний долг, оставшийся в наследство от Советского Союза, снизить расходы на его обслуживание. Создав стабилизационный фонд, сформированный по четко определенным правилам, российское правительство и российский парламент проявили политическую ответственность, продемонстрировали необычную для отечественной истории способность извлекать уроки из ошибок предшественников.
В 2000–2004 гг. российский бюджет мог бы без серьезных издержек и крупных дисбалансов функционировать при средних долгосрочных ценах на нефть, сохранять устойчивость даже при аномально низких ценах, характерных для периодов 1986–1990, 1998–1999 гг. Долго удерживать такую ответственную финансовую линию сложно. Об этом свидетельствует богатый мировой опыт.
На фоне аномально высоких цен на нефть рассуждения о том, как неразумна политика нынешних российских властей, накапливающих стабилизационный фонд, вложенный в ценные бумаги стран, валюты которых рассматриваются как резервные, – непременный элемент экономико-политического ландшафта. Только ленивый российский политик не участвует в соревновании, суть которого – выдвижение популярных и экзотических идей, связанных с использованием накопленных в стабилизационном фонде ресурсов. Однако если сопоставить размеры российского стабилизационного фонда, который на 1 января 2006 г. составлял лишь 5,7 % ВВП, с государственным нефтяным фондом Норвегии, вынужденной, как и Россия, решать проблему “нефтяного проклятия” (там он составлял на 1 октября 2005 г. 70,1 % ВВП), то очевидно, что представление об аномальных размерах средств стабилизационного фонда нашей страны несколько преувеличено. Не менее популярная тема – избыточность золотовалютных резервов страны (на 1 января 2006 года – 24,2 % ВВП). Рассуждения о том, что только враги Родины способны в таких масштабах накапливать иностранные активы, – расхожий товар на современном экономико-политическом рынке. Между тем в Китае, экономическая политика которого на протяжении последних 15 лет столь часто приводилась в качестве образца для подражания российским органам власти, валютные резервы на начало 2006 г. составляли 36,3 % ВВП [700].
С 2005 г. стало ясно, что способность правительства продолжать политику, позволяющую минимизировать риски финансового и валютного кризиса, с которым может столкнуться страна при падении цен на нефть, все более ограниченна. Как было отмечено в главе 3, объяснить обществу, что государство не может выделить денег на ту или иную реальную потребность, потому что их нет, можно. Рассказать, что этого нельзя сделать, когда деньги есть, и объяснить, что экономика страны может оказаться слишком зависимой от непредсказуемых факторов, а это может обернуться тяжелым экономическим кризисом, за который придется платить цену, несопоставимую с краткосрочными выигрышами, сложнее.
Пока шаги, предпринятые правительством, финансируемые за счет дополнительных нефтяных доходов, увеличивающие бюджетные обязательства, еще сравнительно ограниченны. В расчете на 2006 г. прирост бюджетных обязательств по сравнению с 2004 г. составит примерно 3,5 % ВВП. Но и они, при ограниченности размеров стабилизационного фонда, снижают устойчивость финансовой системы страны. Экономика России, как раньше СССР, становится зависимой от сохранения цен на нефть на уровне, который исторически аномален.
Сценарные расчеты, выполненные в Институте экономики переходного периода, показывают, что при падении цен на нефть (сорта “Брент”) до 25 долл. к 2009 г. доходы федерального бюджета по отношению к факту 2005 г. сократятся примерно на 9 %. Рост ВВП сменится его падением. Дефицит федерального бюджета составит 7 % ВВП. Остаток средств стабилизационного фонда будет равен нулю. Объем золотовалютных резервов по отношению к факту 2005 г. сократится примерно на 80 млрд долл. Темпы инфляции достигнут 40 % [701].
Разумеется, речь идет не о прогнозе, а о сценарных расчетах. В ИЭПП рассчитывались и сценарии, связанные со сверхвысокими ценами на нефть, и инерционные сценарии. Они дают другие результаты. Но, как отмечалось выше, в странах, зависимых от конъюнктуры рынка природных ресурсов, вырабатывая экономическую политику, важно трезво оценивать риски труднопрогнозируемого развития событий на нефтяном рынке.
Реалистичные прогнозы показывают, что при накопленных резервах стабилизационного фонда, даже при неблагоприятном развитии событий, Россия в 2006–2008 гг. не столкнется с серьезным финансовым кризисом. Угрозы связаны с заметным замедлением темпов экономического роста. Однако, обсуждая долгосрочные риски, важно думать не только об экономико-политической перспективе двух-трех лет. Принимая сегодня экономические решения, создавая бюджетные обязательства, мы определяем те контуры, в которых в ближайшие 10–15 лет придется работать российским органам власти. Тот запас стабильности, который в начале 1980-х гг. обеспечивали высокие цены на нефть, давал советскому руководству возможность ничего не делать и тем не менее сохранять политическую устойчивость. Заложенные в конце 1970-х – начале 1980-х гг. проблемы проявились позже, но в масштабах, которые трудно было себе представить. Решения о том, как регулировать эти риски, пришлось принимать другим – властям государств, возникших на развалинах рухнувшей империи. Мы должны сделать все, чтобы Россия в этом отношении не повторила судьбу Союза.
