Глава XII
Борьба с бедностью
Небывалое развитие экономики западных стран на протяжении последних двух столетий и широкое распространение благ свободного предпринимательства в огромной степени сократили абсолютные масштабы бедности в капиталистических странах Запада. Однако бедность – это понятие в некотором роде относительное, и даже в этих странах, очевидно, есть множество людей, живущих в условиях, которые мы, остальные, называем бедностью.
Одним из средств борьбы с бедностью (и со многих точек зрения наиболее оптимальным) является частная благотворительность. Небезынтересно, что в период расцвета свободного предпринимательства в Англии и в Соединенных Штатах в середине и в конце XIX века были чрезвычайно широко распространены частные филантропические организации и учреждения. Одной из самых больших издержек расширения деятельности государства в сфере благотворительности явился упадок частной филантропической деятельности.
Могут возразить, что частной благотворительности недостаточно, поскольку польза от нее распространяется не на жертвователей, а на других людей – опять-таки внешний эффект. Бедность меня огорчает, ликвидация бедности приносит пользу и мне. Однако я в равной степени получаю пользу вне зависимости от того, кто платит за борьбу с ней – я сам или кто-то другой. Иными словами, все мы, возможно, хотели бы способствовать борьбе с бедностью при условии, что и все остальные поступят так же. Без подобной гарантии мы, наверное, не захотели бы внести ту же самую сумму. В маленьких общинах для осуществления этого условия за счет частной благотворительности может быть достаточно давления общественного мнения. В крупных имперсональных общинах, которые все в большей степени начинают доминировать в нашем обществе, добиться этого с помощью одного только общественного мнения значительно труднее.
Предположим, что кто-то вслед за мной согласится, что подобная аргументация оправдывает деятельность государства по борьбе с бедностью, с установлением некоего минимального гарантированного уровня жизни каждого члена общества. Остаются вопросы: «Насколько минимального?» и «Каким образом это сделать?». Определить этот минимальный уровень, как мне представляется, нельзя иначе, как в виде определенной суммы налогов, которые мы – я имею в виду большинство – согласны платить с этой целью. Вопрос: «Каким образом это сделать?» – оставляет большой простор для размышлений.
Ясны два момента. Во-первых, если цель заключается в борьбе с бедностью, у нас должна быть программа помощи бедным. Есть все основания оказывать помощь бедняку-фермеру не потому, что он фермер, а потому, что он беден. То есть программа должна быть рассчитана на помощь людям как таковым, а не членам определенных профессиональных групп, возрастных групп, групп с определенной зарплатой, рабочих организаций или отраслей промышленности. От этого недостатка страдают сельскохозяйственные программы, общие пособия для престарелых, законы о минимальной зарплате, законодательство о профсоюзах, таможенные пошлины, положения о лицензировании в ремеслах или профессиях и так далее, без конца и края. Во-вторых, насколько это возможно, программа, действуя через рынок, не должна дезорганизовывать рынок и мешать его функционированию. Этим недостатком отличаются поддержание цен, законодательство о минимальной зарплате, таможенные пошлины и т. п.
Решение, напрашивающееся на чисто механической основе, – введение негативного подоходного налога. В настоящее время доход в размере 600 долларов на человека освобождается от обложения федеральным налогом (следует учитывать также минимальную 10-процентную налоговую скидку). Если человек получает 100 долларов дохода, подлежащего налогообложению, то есть доход в размере 100 долларов сверх суммы, свободной от вычетов и удержаний, с него взимается налог. Наше предложение предусматривает, что если его доход, подлежащий налогообложению, выражается суммой минус 100 долларов, то есть на 100 долларов меньше суммы, свободной от вычетов и удержаний, он будет платить негативный подоходный налог, то есть получать субсидию. Если ставка субсидии будет равна, скажем, 50 %, человек будет получать 50 долларов. Если у него нет никакого дохода и, для большей простоты, никаких удержаний, а ставка остается стабильной, он будет получать 300 долларов. Он мог бы получать и большую сумму, если бы у него была скидка, скажем, на медицинское обслуживание, так что его доход минус удержания был негативным еще до вычитания суммы, свободной от обложения. Разумеется, ставки субсидии могут быть прогрессивными, точно так же как и ставки налога с дохода сверх сумм, свободных от обложения. Подобным образом можно было бы установить минимальный предел, ниже которого ни у кого не опускался бы чистый доход (который теперь по определению включал бы в себя субсидию) – в самом простом случае 300 долларов на человека. Конкретный же предел зависел бы от того, что может позволить себе общество.
Преимущества подобной системы очевидны. Она как бы специально предназначена для борьбы с бедностью. Она оказывает индивидууму наиболее полезную помощь, а именно наличными. Она носит всеобщий характер и способна заменить множество ныне действующих специальных программ. Она делает явными издержки, на которые приходится идти обществу. Она действует вне рамок рынка. Подобно любым другим мерам, направленным на борьбу с бедностью, она снижает стимул к самовоспомоществованию у получателей помощи, хотя и не устраняет его окончательно будучи системой замены дохода до определенного фиксированного минимального уровня. Любой дополнительный заработанный доллар всегда означает, что можно выделить больше средств на расходы.
Разумеется, возникнут организационные проблемы, но они представляются мне менее затруднительными, если считать их затруднительными вообще. Предлагаемая система впишется непосредственно в существующую систему налогообложения и будет осуществляться заодно с ней. Нынешняя налоговая система охватывает большинство получателей доходов, а необходимость всеобщего охвата явится побочным продуктом усовершенствования нынешней системы налогообложения доходов. И что еще более важно, если она будет функционировать взамен нынешних лоскутных мер, преследующих те же цели, общее бремя организационных проблем наверняка удаст ся уменьшить.
С помощью несложных подсчетов можно установить, что предлагаемая система будет гораздо менее дорогостоящей и гораздо более свободной от государственного вмешательства по сравнению с нынешним комплексом мер социального обеспечения. Кроме того, эти подсчеты помогают убедиться, насколько расточительны наши нынешние меры, если оценивать их как меры помощи бедным.
В 1961 году правительство выделило на прямые выплаты по социальному обеспечению и всевозможным программам сумму 33 миллиарда долларов (по федеральному бюджету, бюджетам штатов и местным бюджетам), в том числе на пособия престарелым, страхование по социальному обеспечению, пособия многодетным семьям, общие субсидии, программы поддержания цен на сельскохозяйственную продукцию, общественный жилой фонд и т. п.[43] Я не включил в эти подсчеты пособия, выплачиваемые бывшим военнослужащим. Я также не учитывал прямые и косвенные издержки таких мер, как законодательство о минимальной заработной плате, таможенные пошлины, ассигнования на лицензирование и т. д., а также затраты на общественное здравоохранение, расходы штата и местные расходы на содержание клиник, психиатрических лечебниц и т. п.
В США насчитывается приблизительно 57 миллионов потребительских единиц (семей и отдельных людей, не связанных семейными узами). Произведенные в 1961 году затраты в размере 33 миллиардов можно было бы использовать для финансирования прямых денежных выплат наличными, порядка шести тысяч долларов на одну потребительскую единицу, 10 % с наиболее низкими доходами. Подобные выплаты повысили бы их доход, который превысил бы средний доход всех потребительских единиц в Соединенных Штатах. Или же тех же затрат хватило бы для выплаты примерно трех тысяч на одну потребительскую единицу 20 % с наиболее низкими доходами. Даже если бы мы пошли еще дальше и распространили бы эти выплаты на ту самую треть населения, которую деятели Нового курса любили называть голодной, раздетой и бездомной, затрат 1961 года хватило бы на выплаты в размере примерно двух тысяч долларов на потребительскую единицу, что со скидкой на изменение цен составило бы ту сумму дохода, которая в середине 1930-х годов отделяла треть населения с низкими доходами от верхних двух третей. В настоящее время, с учетом изменения уровня цен, менее одной восьмой потребительских единиц имеют такой же низкий доход, какой имела низшая треть в середине 1930-х годов.
Очевидно, что все эти чересчур расточительные программы вряд ли можно оправдать «борьбой с бедностью» даже при самом расширительном толковании этого термина. Программа, обеспечивающая дополнительный доход 20 % потребительских единиц с самыми низкими доходами, приблизив их к уровню самого низкого дохода остальных потребительских единиц, обошлась бы менее чем в половину наших теперешних затрат.
