В тот самый день, когда была объявлена война Турции (22 февраля 1711 г.), появился указ, где говорилось следующее: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления». Новое учреждение состояло из девяти членов, между которыми были Мусин-Пушкин, Стрешнев, кн. Петр Голицын и проч., 2 марта был издан указ о власти и ответственности Сената. Здесь было сказано, между прочим: «Всяк да будет послушен Сенату и его указам так, как нам самому».
Петр никогда не старался ограничивать власть Сената, а напротив, постоянно твердил членам этого учреждения о необходимости самостоятельных действий. Весьма часто он приказывал лицам, обращавшимся к нему с просьбами о помощи, о совете и проч., снестись с Сенатом, который был высшим авторитетом в судебных и административных делах и занимал место возле царя. В наказе, составленном для Сената при его учреждении, упоминается о множестве обязанностей его, о весьма широком круге деятельности: «Суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать; смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег как возможно сбирать, понеже деньги суть артерией войны». Затем следуют разные замечания о собирании войска, об откупных товарах, о соли, о торге китайском и проч.
Сенат должен был подлежать контролю не только государя, но и публики. В указе от 2 марта 1711 года было сказано: «И ежели оный Сенат не праведно что поступят в каком партикулярном деле, и кто про то уведает, то однако ж да молчит до нашего возвращения, дабы тем не помешать настоящих прочих дел, и тогда да возвестит нам» и проч. Далее следовали инструкции о составлении протоколов Сената. Если один из сенаторов откажется подписать, объявляя несправедливость приговора, то приговор остальных членов недействителен, но при этом сенатор, оспаривающий приговор, должен дать свой протест на письме за собственноручной подписью. Для удобнейших и быстрейших сношений Сената с губерниями, должны были находиться в Москве комиссары из каждой губернии и безотлучно быть в канцелярии Сената для принимания указов и ответа на вопросы по делам, касавшимся их губерний.
Сенат должен был наблюдать за правильностью действий всех государственных учреждений, присутственных мест, судебных инстанций, за исполнением своих обязанностей всеми служащими, за искоренением всякой неправды, всякого казнокрадства. При этом органами Сената были фискалы, доносившие о всех случаях каких бы то ни было неправильных действий.
Как видно, Сенат своей самостоятельностью в решении и исполнении важнейших дел стоял гораздо выше боярской думы. В Сенате соединялся высший судебный авторитет с административным и законодательным. Он был нечто вроде диктатуры. При многих недостатках внутреннего управления нужно было создать сильный, располагавший широкими правами центр правления. Царь нуждался в нем, как в полезном товарище, сотруднике.
Нельзя отрицать, что новое учреждение оказалось чрезвычайно деятельным и полезным. Сенат заботился о собирании и приведении в надлежащее состояние войска, о снабжении его съестными припасами и амуницией, о доставлении сырого материала для постройки и содержания в должном порядке флота, о мерах для поощрения торговли, промышленности, о собирании налогов, о мерах против пожаров и повальных болезней, о постройке каналов и дорог, о защите границ против нападений соседних хищных народов и проч.
Постоянно сам Петр находился в тесной связи, в самой оживленной переписке с «Господами Сенат», как он обыкновенно называл это учреждение. Весьма часто он был недоволен медленностью действий сенаторов и строго порицал их нерадение или неумение взяться за дело. Трудно было угодить царю. Но царь был прав, придавая цену времени, требуя, чтобы сенаторы не ограничивались распоряжениями и предписаниями, а наблюдали бы также за исполнением сенатских указов. Во многих случаях он подвергал беспощадной критике неправильность и нецелесообразность мер, принятых Сенатом; то он находил действия Сената достойными смеха, то он подозревал сенаторов в продажности и похлебстве, то он грозил им, что привлечет их к строжайшей ответственности. Обо всех действиях Сената царь знал подробно; он входил во все частности, требовал на каждом шагу объяснений и оправданий, и в отношении к Сенату, как и вообще, бывал строгим наставником, неумолимым судьей.
Медленность действий прочих органов правительственной власти значительно тормозила деятельность Сената. Весьма часто указы Сената оставались без исполнения. Чтоб исполнять немедленно указы, в ноябре 1715 года определен был при Сенате особый «генеральный ревизор или надзиратель указов». Должность эта была поручена Василию Зотову. Он был обязан доносить государю и на сенаторов, если они тратили время по пустому и вообще действовали нерадиво. И в самом деле, Зотов жаловался иногда на неточное исполнение сенаторами своих обязанностей: они не съезжались когда следовало, опаздывали к заседаниям, не соблюдали всех формальностей при составлении протоколов, не собирали достаточно тщательно данных о доходах казны и проч. И с других сторон являлись жалобы на нерадение и недобросовестность сенаторов. Постоянно происходили столкновения между Сенатом и разными сановниками и военачальниками; Петр всегда должен был или играть роль посредника, или строго наказывать виновных, составлять новые инструкции, направлять деятельность Сената, наставлять подробно, каким образом служащие обязаны работать и проч. Вот образчик таких предписаний царя. В 1719 году он писал об обязанностях Сената: «Никому в Сенате не позволяется разговоры иметь о посторонних делах, которые не касаются службы нашей, тем менее заниматься бездельными разговорами или шутками, понеже Сенат собирается вместо присутствия его величества собственной персоны. Без согласия всего Сената ничего нельзя начинать, тем менее вершить, и надобно, чтоб всякие дела не в особливых домах или беседах, но в Сенате решались и в протокол записывались, и не подлежит сенатским членам никого посторонних с собой в Сенат брать. Всякое дело должно быть исполнено письменно, а не словесно; глава же всему, дабы должность свою и наши указы в памяти имели и до завтра не откладывали; ибо как может государство управлено быть, когда указы действительны не будут: понеже презрение указов ничем не рознится с изменой, и не только равномерную беду принимает государство от обоих, но от этого еще больше, ибо, услышав измену, всяк остережется, а сего никто вскоре не почувствует, но мало-помалу все разорится, и люди в непослушании останутся, чему ничто иное токмо общая погибель следовать будет, как-то в греческой монархии явный пример имеем» [821].
Весьма важная перемена в составе Сената и круге его деятельности произошла в 1718 году учреждением коллегий. Уже в 1698 году, как мы видели, Френсис Ли составил для царя проект введения коллегиальной системы в администрации. Затем Петр беседовал об этом предмете с Лейбницем, Любрасом и другими лицами [822]. Для царя были составлены разные записки об этом деле. Важнейшее влияние в этом отношении имел Генрих Фик, вступивший в русскую службу в 1715 году и отправленный в Швецию для изучения административных учреждений этой страны. Целый ряд мемориалов, отчасти и поныне приписываемых Лейбницу, принадлежит перу Фика [823].
Уже в 1715 году царь поручил генералу Вейде достать иностранных ученых и в «правостях» (т.е. правах) искусных людей для отправления дел в коллегиях. В конце того же года поручено резиденту при австрийском дворе Веселовскому сыскать из «шрейберов (писарей) или других приказных людей таких, которые знают по-славянски, от всех коллегий, которые есть у цесаря, кроме духовных, по одному человеку, и чтоб они были люди добрые и могли те дела здесь основать». В 1717 году было поручено Измайлову приглашать шведских пленных, живших в Сибири, в службу в коллегиях. Между тем было велено послать в Кенигсберг человек 30 или 40 молодых подьячих для научения немецкому языку, «дабы удобнее в коллегиум были».
В конце 1717 года уже определено было число коллегий — девять: 1) чужестранных дел, 2) камер, или казенных сборов, 3) юстиции, 4) ревизион: счет всех государственных приходов и расходов, 5) воинский (т.е. коллегиум) 6) адмиралтейский, 7) коммерц, 8) штатс-контор: казенный дом, ведение всех государственных расходов, 9) берг и мануфактур. Президентами почти всех коллегий были назначены русские, вице-президентами почти исключительно иностранцы. В продолжение 1718 года все было приготовлено к открытию новых учреждений, последовавшему в конце этого года. Целый ряд наказов царя дает нам понятие о намерениях его при этом случае.
В одном из проектов о коллегиях сказано, что устройство их похоже на устройство часов, где колеса взаимно приводят друг друга в движение. Сравнение это не могло не понравиться Петру, который именно стремился к тому, чтоб русские люди во всем приводили друг друга в движение, ибо все зло происходило от разобщенности колес.
