Александр Агеев - Беседы

— В марте этого года?

— Совершенно верно. Высказывались сомнения относительно некоторых показателей и критериев, особенно, что касается пороговых значений уровней защищенности. Тут пришлось очень серьезно поработать, и руководство аппарата Совета безопасности было вынуждено отстаивать эту позицию. Были скрупулезно проанализированы статистические ряды за сорокалетний период, сделанные ведущими международными организациями, в частности Организацией экономического сотрудничества и развития, Международным валютным фондом. Удалось провести международные сопоставления показателей, касающихся инфляции, безработицы и ряда других макропараметров.

— По миру или по СССР и России?

— По всему миру, по каждой группе стран. И стало очевидно, что даже в кризисных условиях изменения происходят в строго определенных границах. Поэтому выбранные пороговые значения, на наш взгляд, являются достаточно основательными. Если мы разрабатываем уже не концепцию, а стратегию социально-экономического развития лет на пять и на ее основе осуществляется бюджетное планирование, то необходимо увязывать конкретные показатели с тем, чего мы хотим достичь. Тогда становится понятно, в каких границах и при каких условиях удерживать безработицу и инфляцию, какие для этого нужны ресурсы, каким образом можно поддержать уровень доходов и потенциал домашних хозяйств — это то, что, в частности, делают американцы. Тут речь идет о платежеспособном спросе, основном двигателе экономического развития, иначе стабильность не обеспечишь, как не обеспечишь и безопасность.

Ясно, что у военных несколько иной подход к проблеме безопасности, чем у экономистов, социологов, демографов. Но в том и новизна этой концепции, что в ней главное — не сидение в окопе, не автаркия, не изоляционизм, не замкнутость, не непрекращающаяся борьба с внутренними и внешними угрозами, а осознание того, что для такой страны, как наша, безопасность должна и может обеспечиваться исключительно через развитие. И не просто развитие военного потенциала, мобилизационной готовности, но развитие в широком понимании, включающем преодоление демографических и социальных проблем.

— Это идет еще от советской доктрины безопасности?

— Конечно, ни о каких прямых аналогиях и речи быть не может. По сути дела, это общечеловеческая доктрина. Вместе с тем следовало бы больше себя уважать, не пренебрегать собственным опытом. Я с интересом посмотрел выступление Барака Обамы 27 апреля 2009 г. на совместном собрании американской Национальной академии наук и Академии инженерных наук. Он фактически признал огромные успехи СССР и России. Обама отметил: дело не только в шокировавшем американцев запуске спутника, но это также почти 100-летний прорыв в науке, образовании, подготовке инженерных кадров. Он подчеркнул, что наши достижения — образец для подражания. Мы же свой опыт часто не ценим, принижаем, а наш основной конкурент его ценит.

— Процесс согласования маркирует качество работы госаппарата, его ценность, подходы, культуру, дееспособность. Как изменился государственный аппарат с момента распада СССР?

— С тех пор прошло более 20 лет. Думаю, что трансформацию аппарата надо прослеживать с начала перестройки, с 1986–1987 г., когда в него пришли относительно молодые люди. Их отличало желание работать по-новому, используя огромный потенциал невостребованной общественной энергии и знаний. Но эта вспышка энергии очень быстро была погашена в силу нереализованности целей и задач, сформулированных в период перестройки. В начале 1990-х гг. в стране царило разочарование, которое усилило процесс распада Советского Союза. Но если говорить о дееспособности административного аппарата и бюрократии, то сегодня проблему надо рассматривать шире: в условиях глобализации изменилась концепция самого государства и государственности. И заявленная недавно идея суверенной демократии — это не всеми осознанный ответ на сужение сферы суверенитета государства сначала с экономической и финансовой точки зрения, а в перспективе — и с политической.

На протяжении последних 50 лет возникло несколько концепций государственности. Первая — государство всеобщего благоденствия, то, что у нас выражено в Конституции как социальное государство. Но это было отражение уже уходящего времени, скорее больше европейское, европоцентричное видение. Вторая концепция — малозатратное государство, корнями уходящее в неолиберальный тэтчеризм и рейгономику. Несколько позже возникла идея так называемого государства-партнера. На практике реализацию каждой из концепций отличало изменение технологий осуществления властных функций.

В том числе — и применительно к сфере обеспечения безопасности.

— Партнера бизнеса и общества?

— Да, гражданского общества и бизнеса. Это заимствованная идея. Но на Западе, например в Соединенных Штатах и в Германии, почти каждые десять лет меняют технологию осуществления государственной власти, а следовательно, меняют и тип чиновника, корректируют тип государственной службы, принимаются поправки в соответствующие законы. Изменяется, естественно, и деятельность аппарата, его взаимодействие с гражданским обществом и бизнесом. Вызревание идеи государства-партнера предполагает несколько важных моментов. Во-первых, государство обязательно является равноправным партнером, оно передает часть своих функций бизнесу и, допустим, местным органам власти или, лишаясь части суверенитета, глобальным структурам. При этом государство обязуется оказывать определенные публичные услуги и производить публичные товары, т. е. гарантирует удовлетворение общественных потребностей. Это очень важно. В таком случае оно выступает как в качестве гаранта, так и в качестве субъекта, активизирующего деятельность всех остальных функциональных структур. Внутри государственной власти, в первую очередь исполнительной, возникают два института: поручительства и исполнительства. Поручитель — это тот, кто занимается разработкой стратегии, законодательных актов, формирует заказ государственному сектору и бизнесу, работает на рынке государственных закупок.

В ходе административной реформы, не свойственной традициям российской государственности, и реализуя концепцию государства-партнера, активизирующего государства, создали три структуры — министерства, федеральную службу и агентства. Предполагалось, что одни занимаются политикой в своем пространстве, готовят стратегии, законопроекты и нормативные акты. Вторые проводят мониторинг и смотрят, как осуществляются стратегические установки и что для этого необходимо. А агентства выступают в роли институтов, формулирующих и выполняющих поручения — как самостоятельно, так и в партнерстве с бизнесом. Они вправе передавать часть своих функций бизнес-структурам или гражданским организациям. Вот такая идеальная конструкция, которая все еще не завершена. Более того, вытесняется и даже замещается другими конструкциями государственного развития и регулирования. По этим причинам возникают проблемы в становлении институтов государственно-частного партнерства, в развитии государственной службы и подготовке новой генерации управленческих кадров. Эта зона обладает повышенной кризисогенностью и рисками нестабильности, ей должно уделяться особое внимание в концепции обеспечения безопасности социально-экономического развития.

Сопоставляя Россию и Советский Союз с такой точки зрения, мы можем сказать, что в ситуации, когда резко сократился суверенитет государства, аппарат управления должен был стать более эффективным, новаторским, а вышло наоборот — он стал мельчать, погряз в решении частных задач, не до конца осознавая, каковы же функции тех трех уровней, которые появились в результате административной реформы. Кстати говоря, реформа не была в достаточной степени профинансирована, регламенты не были доработаны. На это наслаивается появление государственных корпораций и многое другое, и фактически мы сейчас потеряли даже, скажем так, активно действующую корпоративно сплоченную бюрократию, которая по крайней мере имела определенный неформальный исторически сложившийся регламент, ориентированный на ее цели и задачи. Т. е. сегодня возникают различные группы интересов, которые в силу комбинации обстоятельств, часто не зависящих от них, адаптируясь к этим обстоятельствам, пытаясь их себе подчинить или влиять на них, создают некоторый хаос в реализации основных задач. Уже только поэтому «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.», на мой взгляд, является очень важным дисциплинирующим и организующим началом.

В последние годы постепенно вызревает еще одна концепция — концепция государства-корпорации. Она является, на мой взгляд, одним из возможных ответов на вызовы безопасности развития современного государства в высококонкурентной глобальной среде. Государство в подобном статусе сохраняет суверенитет, управляя своим национальным богатством, подобно корпорации, как активами и пассивами. Однако в такой трактовке есть один весьма тонкий момент. Государство все-таки не вполне тождественно корпорации. Государство как корпорация может начать игнорировать социальную сферу. Есть опасность, что государство займется аутсорсингом социальной сферы, потому что его будет интересовать только маркетинг, бизнес, прибыль, доходность, бюджет. Это совершенно недопустимо — тем самым оно подрывает свою собственную основу, самый смысл своего существования. Экономическую эффективность нужно совместить с социальной сферой — и тогда появится государство, которому не опасно встраиваться в сетевые системы, возникающие сейчас на базе прежних национальных государственных образований. С этой точки зрения, как мне представляется, Россия уникальна.