Идея распределения столичных функций
Некоторые исследователи, которых мы упоминали, считают распределение столичных функций между городами гарантом равного участия различных регионов в управлении страной. Поэтому наиболее перспективной им кажется идея распределенной столицы как той формы локализации правительственных функций, которая позволит сделать регионы реальными участниками политического процесса и максимизирует количество участников или агентов власти [Градировский, Переслегин, 2003; Гальченко, 2004; Можегов, 2006; Вишневский, 2009; Тарло, 2011]. Идея футуристического линейного города также имплицитно предполагает такую форму организации.
На мой взгляд, посылки к этой идее не вполне подходят для гетерогенных государств больших территориальных размеров и не достаточно учитывают требования и условия политического управления в таких странах. Распределение функций не обеспечивает равного участия регионов в управлении, так как даже при самом широком и равномерном их разнесении только немногие из 83 субьектов РФ смогут получить некоторые столичные прерогативы.
Кроме того, пространственное разнесение функций по огромной территории не обязательно приводит к децентрализации самой власти, хотя в некоторых случаях может служить ее предпосылкой. Такая организация неизбежно влечет за собой опасность контроля над определенными функциями государства со стороны отдельных регионов, в которых эти функции локализованы. По сути дела, в этом рассуждении происходит некритический перенос опыта небольших и компактных стран, таких как Швейцария, Южная Африка или Боливия, где такое разнесение функций имеет смысл в силу их размеров и особых традиций, на концепцию управления в огромной стране. Средневековые государства Дальнего Востока – Бохай, государство киданей и государство Ляо, где исторически было по пять столиц – также были сравнительно небольшими государствами [Воробьев, 1968].
Распределение столичных полномочий сулит не только большие расходы на коммуникацию и деловые поездки чиновников, но, безусловно, будет создавать серьезные препятствия в оперативной деятельности государственного аппарата. Кроме того, существуют агломерационные и синергетические эффекты, связанные с функционированием правительственного аппарата, взаимодействием различных ветвей и органов государственной власти, использованием ими общей правительственной инфраструктуры и вспомогательных служб.
В идее распределенной столицы, на мой взгляд, наиболее отчетливо чувствуется не вполне отрефлектированная тоска по федеративному устройству. В условиях России речь должна идти, однако, скорее о распределении некоторых государственных служб по территории страны. В числе таких мероприятий может быть, например, разнесение некоторых федеральных функций – налоговых ведомств, управления полицией или агенств новостей. Примером такого рода может служить недавний перевод всего штата сотрудников BBC в Великобритании из Лондона в Салфорд в северо-западной Англии.
Нейтральность власти обеспечивается не распределением функций между городами, а системой институтов, законодательством, внедрением реальных федеративных принципов и созданием столичного округа.
Антиавторитарный аргумент
Некоторые критики считают, что сама идея переноса имманентно таит в себе презумпции авторитаризма или даже империализма. Она выдает инерционную тоску публики по решению вопросов сверху, а также тенденцию к переводу экономических вопросов в политическую плоскость за счет достижения близости к власти.
Географ Надежда Замятина говорит об этом так: «Перенос столицы из крупнейшего города в иной приличный город – инструмент из имперского ящика» [Замятина, 2012].
В том же ключе политический философ Николай Розов пишет:
Упования на магию переноса столицы (вновь муссируемые на политологических тусовках и в публикациях) есть не более чем рецидив центрально-распределительного имперского сознания [Розов, 2006].
Однако как мы могли видеть на основе анализа современных международных практик, очень немногие из них мотивированы имперскими причинами и амбициями, а большая часть носит явный и подчеркнутый антиимперский характер как по отношению к собственному имперскому прошлому (Анкара в Турции), так и в смысле освобожнения от имперского наследия стран-колонизаторов. Вряд ли это суждение Розова основано хотя бы на каком-то минимально представительном анализе российских дебатов, где удельный вес имперских проектов, конечно, гораздо выше, но где, как мы могли убедиться, существует множество проектов, никак не связанных ни с империализмом, ни с пароксизмами распределительства. По той же логике, можно было бы назвать критику православия рецидивом большевизма, увлечение искусством мультипликации или компьютерными играми – рецидивом инфантилизма, а интерес к иконам и литургическому пению – рецидивом средневекового мракобесия и великодержавного русского шовинизма. Кроме того, хорошо известно, что, например, во всех без исключения англосаксонских странах перенос столицы происходил без всякой тени авторитаризма и никак не был связан с перераспределением собственности.
Вряд ли продуктивен и тон пассажа, к сожалению, довольно типичный для некоторых российских дебатов: безапелляционные и бездоказательные суждения наотмашь, попытки выведения позиции оппонента напрямую из его или ее политических взглядов, выражение неуважения к коллегам, праздно муссирующим незаслуживающие внимания пустые вопросы в тусовках. Коллеги и оппоненты, конечно, не всегда заслуживают уважения, но когда это неуважение совмещается с бездоказательностью, оно приобретает несколько иное качество.
Если же смягчить тезис Розова до утверждения, что идеи переноса столицы часто осуществлялись авторитарными лидерами, что упования публики на переносы столиц нередко имеют в виду неоправданную веру населения в магию центральной власти, что патология (перекошенная в центр система) и способ лечения имеют своим источником тот же порок, что и болезнь, то с ним вполне можно согласиться.
Тем не менее в этой последней формулировке тезис об имманентной авторитарности концепции переноса будет лишен универсальности, на которую он претендует.
Кроме того, вера в централизм власти и сокровища из имперского ящика гораздо сильнее артикулирована как раз в аргументах консервативных и некоторых либеральных противников переноса столицы. Именно им кажется, что если Россия лишится своего солнца в лице Москвы, то регионы как планеты этой солнечной системы потеряют свои орбиты и неизбежно собьются со своего строго очерченного и дозированного Москвой курса. Именно такой смутный страх закодирован в их аргументах, иногда пробивающихся наружу.
Естественно, вопрос о необходимости новой столицы не решается конкурсом аргументов или какой-то логической казуистикой. Необходимость создания новой столицы не является просто абстрактным логически необходимым выводом из суммы определенных обстоятельств (новые столицы сами по себе не создают наций). Предпосылкой возникновения этой идеи является целый комплекс причин, связанных с идентичностью наций, их созреванием и мерой осознания своих проблем. Тем важнее подчеркнуть, что сами приведенные и часто озвучиваемые абстрактно-теоретические возражения против уже существующих проектов, обсуждение которых приобретает все больший резонанс в обществе, и попытки стигматизировать их уже на уровне идеи часто построены на логических или фактических ошибках и что не существует каких-то непреодолимых препятствий к осуществлению этой идеи и с логической или теоретической стороны.
Перенос столицы и три перехода
Проведенный анализ мирового опыта и российских дискуссий позволяет подойти к вопросу о переносе не как к экстравагантной идее, а как к насущному шагу, способному открыть новые возможности для государственного и национального строительства. Хотя перенос столицы далеко не всегда может служить решением социальных и экономических проблем, специ фически российский контекст предоставляет достаточно уникальные возможности, которые могут дать новый импульс проведению ряда других реформ. В связи с этим, на мой взгляд, можно говорить по крайней мере о четырех разных контекстах, которые делают перенос столицы в другой город перспективным политическим и экономическим планом, который вписывается в уже сформулированные цели и программы социально-политических преобразований.
Такой проект прекрасно согласуется в частности с программой реформ, заявленной еще в начале 1990-х годов. Эта уже полузабытая программа имела в виду три перехода – переход от плановой административно-командной экономики к рынку, переход от империи к нации и переход от авторитарных политических форм к демократии (В. Найшуль). Перенос столицы мог бы стать важным элементов на всех трех из этих фронтов. По своей направленности это также могло бы способстовать решению ряда сопутствующих проблем, выделенных в программах реформаторов. Их можно обозначить как дополнительные переходы: от администрирования к политике, от провинций – к регионам, от урбанизации – к полноценной сети городов, от вертикальной иерархии – к экономически интегрированной сети автономных центров. На сегодняшний день можно признать с большими оговорками, что только один из этих переходов – переход к рыночной экономике – действительно осуществился.
