выборам. Была проведена перепись, согласно которой в состав населения входили 650 тыс. мусульман, 87 тыс. евреев и 73 тыс. христиан. Поначалу идея законодательного собрания не встретила серьезных возражений. Однако несколько недель спустя арабские националистические лидеры начали выражать серьезное беспокойство в связи с тем, что предложенный проект вынуждал арабов делить свои ограниченные совещательные полномочия с евреями. В результате большинство арабов бойкотировало первый тур выборов, и администрация была вынуждена отменить второй тур. Взамен Сэмюэл решил создать совещательную комиссию, формирование которой поручалось английской администрации. По его просьбе Учредительный закон был дополнен вторым актом, принятым 4 мая 1923 г. Новый документ давал верховному комиссару право на создание не законодательного, а чисто консультативного органа. Согласно плану Сэмюэла, в совещательную комиссию должны были войти, кроме самого верховного комиссара, еще десять чиновников мандатной администрации, а также представители Палестины: восемь мусульман, два еврея и два христианина. Но арабские националисты не смирились и с этим вариантом. На этот раз они вынудили арабов, утвержденных в качестве членов совещательной комиссии, выйти из нее, и тем самым сорвали весь план. Ясно было, что они надеются склонить англичан к созданию системы самоуправления, опирающейся на большинство, что было бы на руку только арабам.
Потеряв терпение, Сэмюэл предложил арабским лидерам организовать Арабское агентство. Этот орган, задуманный как аналог Еврейского агентства, мог бы взаимодействовать с администрацией в вопросах, касающихся арабских интересов в Палестине. Однако во время напряженной беседы с верховным комиссаром арабское руководство без колебаний отвергло это предложение. Муса Казим аль-Хусейни, который до этого возглавлял арабскую делегацию, направленную в Англию протестовать против идеи еврейского национального очага, заявил, что его народ никогда не признавал Еврейского агентства и поэтому не собирается создавать для арабов ничего подобного. После третьего отказа от сотрудничества Сэмюэл счел продолжение переговоров бессмысленным. Не скрывая своего сожаления, он заявил, что отныне законодательные и исполнительные функции власти закрепляются исключительно за верховным комиссаром и британской администрацией.
Начиная с 1923 г. и до момента, когда англичане покинули Палестину в 1948 г., этот мандат — по сравнению с другими мандатами Лиги Наций — строился на уникальной системе управления, которая по сути мало чем отличалась от принятой в британских колониях, где не было и намека на местное самоуправление. Верховный комиссар обладал неограниченным правом назначать и увольнять правительственных чиновников, продавать или сдавать в аренду любые земли, не находившиеся в частном владении. Кроме того, ни власть Сэмюэла, ни власть его преемников не имела никаких конституционных ограничений в том, что касалось жителей Палестины. Контроль над исполнительной властью сводился лишь к тому, что было заложено в самом решении о предоставлении мандата и в Учредительном законе, гарантировавшем населению свободу совести и отправления религиозных культов, справедливую судебную систему и другие традиционные западноевропейские права. Случалось, что граждане Палестины обращались с жалобами на действительные или мнимые притеснения в Лондон: в Министерство по делам колоний, а иногда даже в парламент. Но это был, мягко говоря, не самый простой путь.
Кроме того, верховный комиссар широко пользовался своим законодательным правом. Каждый год он издавал законов не меньше, чем британский парламент. Арабская пресса с насмешкой писала о “фабрике законов”, которая работала без устали. Это в известной мере отражало необходимость в пересмотре архаичной турецкой юридической практики, особенно в области уголовного и торгового права. Однако большинство указов было направлено на изменение самой структуры власти. Палестина, вся территория которой составляла 9 тыс. квадратных миль, была разделена на три округа — Северный, Южный и Иерусалимский. Город Иерусалим был одновременно и административным окружным центром, и столицей подмандатной Палестины. Каждым из округов управлял английский комиссар; районами, входящими в их состав, также руководили английские чиновники. Хотя в 1926 г. были проведены выборы в муниципалитеты, мэры на протяжении всего британского присутствия назначались верховным комиссаром, который мог отстранить их, когда ему заблагорассудится. В сущности, централизованная власть мандатной администрации была неограниченной.
Точно так же не существовало никаких ограничений, кроме финансовых, в области распределения бюджетных фондов мандатория. Основные средства шли на нужды полиции и департамента общественных работ — учреждения, отвечавшего за строительство и ремонт дорог и правительственных зданий, а также за транспорт, гавани, водоснабжение и канализацию. Чтобы финансировать различные проекты и содержать административный аппарат, власти организовали таможенный, налоговый и торговый департаменты, которые обеспечивали почти половину дохода мандатного бюджета. Средства извлекались также благодаря налогам на землю, недвижимость и скот, пошлинам на сельскохозяйственную продукцию, судебным пошлинам и продаже лицензий. Кроме того, доход приносили железные дороги и связь — почта, телеграф и телефон. Лишь после того, как в 1929 г. в Святой земле возобновились вспышки насилия, Великобритании пришлось пойти на существенные затраты, чтобы увеличить численность армии и полиции в Палестине. А до этого деятельность мандата почти целиком осуществлялась за счет средств местного населения.
Что же взамен получили арабы и евреи? Уже к середине 1920-х гг. ответ на этот вопрос был ясен. Великобритании, взявшей на себя ответственность за Святую землю, пришлось иметь дело с экономическим кризисом в этой стране, бедность которой была связана не только с последствиями войны. Палестина, с ее малочисленным населением, слабо развитой промышленностью и торговлей, незначительным количеством природных ресурсов, была парализована административным хаосом в не меньшей степени, чем голодом. Вследствие этого огромные трудности возникали в организации системы безопасности и права, распределении обязанностей администрации. На протяжении первых двух лет Великобритания должна была тратить усилия не только на помощь населению Палестины, но и на восстановление законности и порядка. Несмотря на отдельные вспышки насилия, эта задача была выполнена успешно. Вскоре после яфского кровопролития 1921 г. сотрудники Сэмюэла решили сформировать местную палестинскую полицию, в которой под началом английских офицеров должны были служить арабы и евреи. После майских волнений этот проект пришлось на время отложить, и вместо полиции была организована палестинская жандармерия. Хотя арабы и евреи и составляли в ней большинство, там также было немало ветеранов английской полиции, многие из которых до этого проходили службу в особых подразделениях в Ирландии. К середине 1922 г. с насилием было почти полностью покончено. После этого лорд Плумер, сменивший Сэмюэла в 1926 г. на посту верховного комиссара, почувствовал себя достаточно уверенно, чтобы расформировать жандармерию и заменить ее палестинской полицией, численность которой составляла 600 человек. В помощь ей было отряжено 1200 солдат трансиорданской пограничной стражи — небольшого корпуса в составе регулярной армии, основным назначением которого была охрана восточной границы Палестины. По общему признанию, сам Плумер, с его энергией и решительностью, стоил целого батальона.
Однако англичане смогли установить в Палестине не только порядок, но и законность. Пожалуй,
