Однако заявку на приватизацию может подать и тот, кто не имеет права на покупку (например, само приватизируемое предприятие). Экономическая природа такого подхода проста: спрос порождает рынок. Чтобы создать “рынок предприятий” в стране, следовало создать форму выражения спроса.
А для равенства доступа все объекты приватизации продаются на открытых публичных торгах (аукционах и конкурсах), независимо от того, кем подана заявка на приватизацию. Кроме того, чтобы уравнять не только права на участие в приватизации, но и возможности граждан, государство должно было передать им какие-то специальные средства, используемые только для приватизации. Этот принцип нашел свое развитие в идеологии чековой приватизации.
Правовой автоматизм — это возможность каждого гражданина и каждой компании беспрепятственно осуществлять предоставленное им законом право участвовать в приватизации. Возможность же властных структур что-либо разрешать или запрещать максимально ограничивается.
Этот принцип выразился в том, что при отсутствии ограничений подача заявки обязательно влечет за собой приватизацию. А если установленный законом срок для принятия решения почему-то пропущен — считается принятым положительное решение.
В идеале следовало бы придать закону о приватизации прямое действие, включив в него все необходимые правовые нормы. И хотя это оказалось неосуществимым, мы стремились придать автоматизм всем последующим подзаконным актам. Вообще принцип правового автоматизма показал свою действенность и в других сферах реформы. Вот только два примера.
В самые последние дни декабря 1991 года было принято постановление Верховного Совета о разграничении собственности. Разрабатывалось оно той же рабочей группой, что была создана при Госкомимуществе для разработки документов по приватизации.
До выхода этого постановления раздел общегосударственной собственности на федеральную собственность и собственность административных территориальных образований (впоследствии — субъектов Российской Федерации) должен был осуществляться по согласованию между ними и поэтому практически не происходил. Еще труднее шел процесс формирования муниципальной собственности. Постановление определило круг объектов, которые должны были оставаться федеральными, а также объектов, подлежавших автоматической передаче при наличии соответствующих представлений от местных органов власти и самоуправления. В результате дело сразу сдвинулось с мертвой точки. И хотя процесс заявительного разграничения собственности действовал только в 1992–1993 годах, почти все субъекты Федерации и муниципальные образования получили значительную собственность.
А в самом начале января 1992 года вышел указ Президента о свободе торговли, подготовленный мною и Петром Филипповым. Он разрешал уличную торговлю всем гражданам и организациям и не позволял местным властям этому препятствовать. В период либерализации цен и связанного с нею всплеска инфляции этот указ сократил период первоначального формирования потребительского рынка и буквально спас очень многих от голода и нищеты.
Уместно вспомнить еще об одном правиле — максимальной заинтересованности государства в конечном результате приватизации. Чтобы этого добиться, фонды имущества должны финансироваться только за счет отчислений от приватизации — чем дороже они продали имущество, тем лучше им живется. Важно было создать аналогичную заинтересованность и для органов государственной власти, поэтому Госкомимуществу разрешили поощрять другие государственные органы за содействие в приватизации, используя отчисления от продажи. На том этапе демократических преобразований всеми признавалось, что это правильно. Вообще набор стимулов для всех — участников и организаторов процесса приватизации — был тщательно продуман. Сейчас раздаются голоса, что это — ошибка. Но я по-прежнему убежден, что масштабы коррупции в системе органов приватизации были значительно меньше, чем в любых других органах государственной власти именно потому, что существовала такая система стимулов.
Важно было также понять, должны ли в приватизационном законодательстве найти отражение принципы структурной и институциональной реформ? Было бы правильно, чтобы для этого существовали специальные законы. Однако существовавшее уже тогда антимонопольное законодательство в этой части было наименее эффективным. В результате запрет на слияние и укрупнение предприятий был сформулирован в законе о приватизации и в госпрограмме. За этим стояло стремление не допустить монополизации целых отраслей административными решениями.
ПРОГРАММА ПРИВАТИЗАЦИИ: ПЕРВЫЙ БЛИН КОМОМ
Итак, закон о приватизации был принят. Он определял стабильную основу приватизационного процесса. Но нужна была еще и государственная программа приватизации, где были бы четко определены ограничения на приватизацию отдельных видов объектов, ограничения, условия и льготы для различных участников приватизации (например, для работников предприятий, иностранных инвесторов) и другие правила, которые должны были периодически меняться. Разработку проекта такой программы закон возлагал на Госкомимущество.
Госкомимущество было создано весной 1991 года и вначале непосредственного отношения к приватизации не имел. Союзное законодательство предусматривало создание Фонда собственности СССР, который должен был осуществлять полномочия собственника в отношении предприятий, относящихся к общесоюзной собственности. Аналогичным органом на республиканском уровне стало Госкомимущество. При этом полномочия собственника отделялись от остальных функций управления экономикой, остававшихся за профильными министерствами и ведомствами.
Руководитель госкомитета Михаил Малей считал приватизацию важной задачей и предложил некоторые интересные идеи. Так, он выступил с идеей ваучера как документа, дающего каждому гражданину безусловное право на приобретение определенной части государственной собственности. Он предлагал ставить в паспорте каждого гражданина специальный штамп, который должен был погашаться после совершения покупки.
После принятия закона о приватизации в Госкомимуществе была создана рабочая группа по подготовке проекта государственной программы и других нормативных актов, предусмотренных этим законом. Я вошел в состав этой группы как один из разработчиков закона о приватизации, чтобы следить за соблюдением его основных принципов в этих документах.
Некоторые нормативные документы, разработанные рабочей группой Госкомимущества, действовали потом в течение долгого времени. Однако с программой приватизации дело обстояло хуже. Она вышла довольно слабой и представляла собой список предприятий, подлежащих приватизации. Остальное составляли малосодержательные положения, не задававшие правила игры, как этого требовал закон, а объяснявшие лишь, почему в список вошли эти предприятия, а не другие. Например, утверждалось, что приватизации подлежат в первую очередь “малоэффективные предприятия”. Но как сравнивать их эффективность, особенно в ходе реформ, когда меняются условия хозяйствования, сказано не было.
Такая программа была малоосуществимой. А главное, в таком виде она становилась не двигателем приватизации, а скорее ее тормозом. Ведь разгосударствление ограничивалось списком конкретных предприятий, выход за рамки которого не предусматривался. Это радикально противоречило идеологии закона о приватизации. А именно заявительному характеру. Заявка на приватизацию, от кого бы она ни поступила, не могла быть отклонена, если не было законодательного запрета на продажу данного объекта. Поэтому программа должна была быть сделана “наоборот”: на основе перечней предприятий, которые приватизации либо не подлежали вовсе, либо приватизировались бы с ограничениями. В результате осенью 1991 года программа группы Малея была в Верховном Совете встречена в штыки и отвергнута.
Однако уже тогда существовал альтернативный вариант документа, подготовленный в инициативном порядке в комитете по собственности. Кроме меня и Игоря Липкина (тогда — сотрудника московской мэрии), составлявших “радикальное крыло” группы Малея, над ней работали эксперты, привлекавшиеся с мест: Дмитрий Бедняков из Нижнего Новгорода, Григорий Томчин из Санкт-Петербурга и другие. Конечно, наша программа не была проработана так тщательно, как последующие, — сказывался недостаток данных о конкретных предприятиях, которые Госкомимущество отказывалось предоставлять. Но все основные принципы, реализованные в дальнейшем, в ней уже содержались. Даже структура была такой же, как в последующих версиях: перечень ограничений, порядок преобразования, распределение средств.
