Во второй половине XVIII столетия возник принципиально новый подход к борьбе с болезнями и высокой смертностью населения. В результате усилий ряда выдающихся государственных деятелей, врачей и правоведов (Й. Зонненфельс, Г. ван Свитен, И.П. Франк, Ж.М.Ф. де Лассон, Ф. Вик Д’Азир, П. Кабанис, А.И. Васильев и др.) сначала во владениях Габсбургов, затем во Франции и России, профилактика заболеваемости и восстановление здоровья в случаях его утраты начали рассматриваться как важнейшие средства обеспечения «внутренней безопасности государства». Врачебные корпорации этих стран постепенно утратили прежнюю независимость, врачи превратились в должностных лиц, наделенных полномочиями «контроля и принуждения», а их профессиональная деятельность стала одним из инструментов государственного управления.
Была разработана и начала активно внедряться концепция так называемой «медицинской полиции», представляющая собой научно обоснованный и законодательно закрепленный комплекс мер государственно-полицейского вмешательства в частную и общественную жизнь подданных с целью «охраны и восстановления их здоровья».
Комплекс мер «медицинской полиции» включал пять главных направлений практической деятельности органов государственной власти. Условно говоря, первое из них состояло в создании и организации работы высших государственных врачебных инстанций. В Австрии такими инстанциями стали Санитарно-придворная депутация (1753) и реформированный в начале 50-х годов венский медицинский факультет, во Франции — Королевское медицинское общество (1778) и Санитарный совет (1802), в России — Медицинская коллегия (1764), Врачебные управы (1797), Медицинский совет и особая экспедиция департамента Министерства внутренних дел (1803). В отличие от существовавших прежде медицинских и санитарных комиссий и коллегий (канцелярий), занимавшихся главным образом контролем над аптеками, проведением судебно-медицинских освидетельствований, выдачей разрешений на врачебную практику и оповещением о возникновении эпидемий, вновь созданным структурам вменялось в обязанность установление полного административного и научно-методического контроля над деятельностью всех врачей в государстве.
К числу первоочередных задач этих структур относилось осуществление непрерывного сбора данных о заболеваемости на всей территории своих государств, выявление связи заболеваемости с особенностями физической и социальной среды обитания людей, разработка на основе этих материалов лечебно-профилактических рекомендаций, доведение их до сведения практикующих врачей и осуществление постоянного надзора за их неукоснительным соблюдением. По меткому выражению М. Фуко («Рождение клиники»), французское Королевское медицинское общество служило «местом централизации науки, регистрирующей и решающей инстанцией для всех областей медицины… официальным органом коллективного сознания патологических феноменов, сознания, которое разворачивается… в пространстве нации».
Организация непрерывного сбора информации о заболеваемости служила одновременно и целям раннего выявления эпидемий. При возникновении «в одном месте в одно время» более пяти случаев одного заболевания представители центрального органа управления должны были лично выезжать на место вспышки и проводить противоэпидемические мероприятия. Кроме того, названные высшие государственные врачебные инстанции занимались привлечением врачей на государственную службу и их равномерным распределением по территории государств, активно участвовали в разработке и совершенствовании врачебно-санитарного законодательства, осуществляли экспертизу публиковавшихся медицинских сочинений.
Руководство этими структурами осуществляли люди из ближайшего окружения коронованных особ, пользовавшиеся их абсолютным доверием и поддержкой: в Австрии — лейб-медик императрицы Марии Терезии барон Г. ван Свитен, во Франции — лейб-медик Людовика XVI Ж.М.Ф. де Лассон, в России — барон А.И. Васильев и граф В.П. Кочубей.
Второе направление деятельности органов государственной власти в сфере внедрения медицинской полиции — борьба с шарлатанами и обеспечение населения квалифицированными врачами. Основным средством борьбы с шарлатанами и знахарями были полицейские меры по выявлению и суровому наказанию лиц без медицинского образования, занимавшихся медицинской деятельностью. Для увеличения количества врачей и повышения уровня их профессиональной подготовки была проведена масштабная реформа высшего медицинского образования, предусматривавшая отмену на медицинских факультетах большинства университетских свобод и отказ от канонической университетской традиции. Согласно этой традиции, насчитывавшей к середине XVIII в. более пяти веков, медицинские факультеты не готовили врачей, пригодных для практической деятельности, а выпускали широко образованных в теоретическом плане медиков — кандидатов (бакалавров) медицины, не имевших права на самостоятельную врачебную практику. Желавшие получить такое право (а это была лишь часть выпускников медицинских факультетов) должны были пройти послеуниверситетскую практическую стажировку под руководством опытного врача и сдать специальный экзамен.
В ходе реформы деятельность высших медицинских учебных заведений была полностью переориентирована на подготовку и выпуск врачей с правом на самостоятельную практику. Важнейшим условием этой переориентации стала организация клиник и введение клинического преподавания, предусматривавшего обязательное обучение студентов навыкам самостоятельной работы с больными. Кроме того, были отменены свобода преподавания для профессоров и свобода обучения для студентов, разработаны и внедрены обязательные учебные программы, организованы строгие этапные и выпускные испытания, которые одновременно служили и государственной аттестаций на право врачебной практики. В Австрии эти преобразования были осуществлены в 50-80-е годы XVIII в. благодаря прямому вмешательству государства в деятельность университетов. Во Франции — путем ликвидации медицинских факультетов университетов, признанных оплотом средневековой корпоративной медицины, и создания в 90-е годы XVIII в. учебных медицинских заведений нового типа, так называемых «школ здоровья» (в Париже, Страсбурге, Монпелье). В России в конце XVIII — первой четверти XIX в. были фактически использованы оба пути: организованы две медико-хирургические академии (в Санкт-Петербурге и Москве), четыре медицинских института (в Вильно, Москве, Казани, Харькове) и реорганизованы медицинские факультеты пяти университетов (Москвы, Казани, Харькова, Вильно и Дерпта). На протяжении XIX в. аналогичные преобразования были осуществлены в подавляющем большинстве стран Европы.
Третье направление — разработка совместными усилиями врачей и правоведов специального врачебно-санитарного законодательства. Уже первый опыт внедрения системы мер медицинской полиции показал, что действовавших общих законов недостаточно для эффективного решения проблем «охраны и восстановления здоровья», а существующие отдельные медико-санитарные нормативные акты не соответствуют уровню развития медицинской науки и практики.
В 60-х годах XVIII в. началась активная разработка новой системы юридических норм, регулирующих порядок взаимоотношений между людьми «во всем, что касается сохранения их здоровья», и обеспечивавших возможность как для каждого отдельного лица, так и общества в целом, защиты от опасных для здоровья действий со стороны других лиц. Были установлены ответственность и правовой статус врачей; регламентированы создание и деятельность государственных органов, участвующих в решении проблем охраны здоровья.
Разрабатывались новые и совершенствовались действовавшие законы против фальсификации съестных припасов и торговли испорченными, вредными для здоровья потребителей продуктами; об охране чистоты воздуха, об обороте ядовитых веществ, о порядке погребения мертвых тел, о благоустройстве городов и другие законы, регламентирующие «санитарную жизнь государства». Особое внимание уделялось законам, на которых основывались мероприятия против распространения эпидемических и заразных болезней. В XVIII в. наибольших результатов в этом направлении удалось достичь в Австрии, где был разработан и 2 января 1770 г. высочайше утвержден «Санитарный норматив» — первый специальный свод врачебно-санитарных правил и установлений, обязательный для исполнения на всей территории империи.
Четвертое направление — формирование государственной системы помощи нуждающимся, детям-сиротам, престарелым и инвалидам. Актуальность этой задачи в контексте становления медицинской полиции определялась результатами исследований эпидемических процессов, выполненных в конце XVII — первой половине XVIII в. Они показали, что, во-первых, именно в этих группах населения наблюдались максимальные показатели заболеваемости и смертности, а во-вторых, что эпицентрами возникавших эпидемий чаще всего становились места массового скопления нищих.
