То обстоятельство, что на посты региональных руководителей иногда избираются случайные люди или представители определенных групп интересов или что однажды избранные губернаторы стремятся пожизненно оставаться на своих постах, есть, во-первых, следствие отсутствия политической конкуренции, нежелания федеральных органов добиваться соблюдения общепринятых демократических норм, которые они и для себя не считают обязательными. Во-вторых, здесь, несомненно, сказывается недостаток политической культуры. Но этот недостаток устраним только в социальной практике, а не посредством возврата к бюрократической иерархии.
Интересы единства государства сейчас достаточно защищаются институтами федеральных округов, полномочных представителей президента и федеральных инспекторов, наличием в регионах федеральных служб, в том числе правоохранительных, налоговых, антимонопольных и других. Для чрезвычайных случаев следует сохранить, при более точном определении условий, возможность отстранения губернатора от должности и введения прямого президентского правления.
Административно-территориальное деление страны целесообразно сохранить. Имеющиеся предложения об укрупнении субъектов Федерации, в том числе с целью упразднения национальных республик, а также улучшения управляемости и передачи укрупненным субъектам значительной части функций по поддержке более отсталых территорий, не лишены оснований. В дореволюционной России границы губерний не совпадали с границами расселения этнических меньшинств, и поэтому вопросы национального самоопределения вплоть до отделения не возникали. Но Российская империя не была федерацией. Многие области входили в нее на основе личной унии, например на основе признания российского императора монархом Польши и Финляндии. Это была другая эпоха.
Мы исходим из того, что высший приоритет имеют гражданские права и свободы личности. Право на национальное самоопределение отступает перед правами личности и может быть полностью реализовано в рамках культурно-национальной автономии, без создания угроз территориальной целостности страны. Мы также считаем, что нынешнее административно-территориальное деление России во многом сложилось под влиянием случайных обстоятельств, включая идею В. Ленина о выделении национальных территорий, а затем о предоставлении национальным областям и округам в рамках краев РСФСР статуса субъектов Федерации.
Но вместе с тем сложившееся административно-территориальное деление уже имеет свою историю, оно во многом стало традицией. На его основе сложились территориальные экономические и культурные взаимосвязи, сформировалась инфраструктура. Для населения традиция в этом смысле играет важную роль. Кроме того, признание регионов субъектами Федерации уже определенным образом закрепило их права. Совершенно верно, что возвращение национальных областей и округов в более крупные регионы (Пермь, Красноярский край) осуществляется сейчас достаточно деликатно, с учетом интересов территорий и волеизъявления населения. Разрушение традиций без острой надобности, игнорирование любой субъектности в обществе – это привычные для нас формы бюрократического произвола, раз за разом создающие барьер непонимания и отчуждения между властью и обществом.
Конечно, может быть, Администрации Президента или Минфину удобнее иметь 30 крупных губерний взамен 89 или 80 субъектов Федерации. Но подобными удобствами стоит пренебречь ради сохранения сложившихся связей и центров тяготения, традиций самостоятельности. Тем более что уже созданы федеральные округа, и они могут в дальнейшем играть важную роль в территориальном управлении.
Конкурентный бюджетный федерализм. Рыночное и демократическое решение проблем межбюджетных отношений Федерации и ее субъектов состоит в последовательном проведении принципа самостоятельности бюджетов и наделении властей субъектов Федерации правом установления собственных налогов и сборов, в повышении ответственности местных властей за состояние экономики и финансов своих регионов в рамках установленного законом разграничения полномочий. Тем самым реализуется правило «один бюджет – один налог». Между субъектами Федерации возникает конкуренция за создание лучших условий для бизнеса.
Такой подход противостоит используемой ныне практике централизации финансовых ресурсов и последующего их перераспределения в виде трансфертов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Эта практика, предполагающая возможность ежегодного пересмотра источников и норм распределения налогов, закрепленных за бюджетами разных уровней, подрывает ответственность регионов, способствует усилению иждивенческих настроений и ослаблению стимулов развития.
Конкурентный бюджетный федерализм, напротив, усиливает стимулы развития. Против него выдвигается тот довод, что в России существуют очень глубокие различия в экономическом развитии и доходной базе регионов, которые обусловливают необходимость масштабного перераспределения средств. Но конкурентный бюджетный федерализм не исключает трансфертов из федерального бюджета отстающим регионам. Мы считаем целесообразным использование целевых трансфертов, например, на поддержание федеральных стандартов здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения. В особо сложных случаях в отдельных регионах возможно введение на определенный срок федерального финансового управления. Используя эти методы, можно свести к минимуму риски, связанные с повышением финансовой самостоятельности регионов, и в то же время воспользоваться ее плюсами.
1. 5. Гражданское общество и самоуправление
Демократия рассматривает гражданское общество как свою естественную основу, а местное самоуправление и некоммерческие гражданские организации – как школу первой ступени для гражданина.
Гражданское общество, предполагающее готовность граждан защищать свои права и свободы, уважая права и свободы других, участвовать в общественных делах и организоваться в этих целях, не является для России чем-то чужеродным. У нас издавна были сильны традиции общинной жизни, которые активно использовались и государством. Во второй половине XIX века большое развитие получило земское движение. И при советской власти поначалу граждане через Советы и другие общественные организации проявляли высокую гражданскую активность. Но всегда преобладало стремление деспотического государства подчинить себе людей, добиться их покорности, превратить гражданина в раба или подданного. Это постоянное давление в конце концов сформировало особый тип человека, в котором пассивность и покорность властям сочеталась с воровством и бунтарством, со стремлением укрыться от закона и государства в тени, в частной жизни.
Поэтому общепринятым можно считать представление, что в России нет гражданского общества, и, стало быть, мы не готовы к демократии. Иной раз утверждается, что россиянам вообще не присущи качества, необходимые для гражданского общества и демократии. Такая позиция очень удобна для власти, для бюрократии.
Мы решительно отвергаем подобные утверждения. У нас есть разные традиции и национальные черты, в том числе и те, от которых лучше избавиться. Российские демократы не должны потакать порокам нашей национальной культуры. Напротив, следует прямо говорить о них согражданам, не боясь не понравиться. В этом состоит подлинный патриотизм, а не в том, чтобы, не глядя, превозносить все свое. Только открытость, свобода и практический опыт демократии способны формировать и развивать гражданское общество. Оно и сейчас у нас есть, хоть и слабое: годы реформ и даже неразвитой демократии уже оставили свой неизгладимый след. Имеющиеся ростки гражданского общества нужно всемерно укреплять и развивать именно в социальной практике, ставя людей перед необходимостью самим решать свои проблемы, защищать свои права. Два основных поля такой практики – местное самоуправление и НКО.
В области местного самоуправления необходимы:
• сопротивление замещению функции местного самоуправления государством. Если есть нужда в государственном воздействии на уровне поселений или районов, должны быть и соответствующие государственные органы – префектуры во французском варианте, а органы самоуправления должны существовать независимо от них;
• решительное противодействие любым попыткам ликвидировать или ограничить выборность органов местного самоуправления;
• отстаивание финансовой независимости: местное самоуправление должно иметь независимые финансовые источники – налоги и сборы, устанавливаемые местными представительными органами или референдумами. Это – продолжение системы конкурентного бюджетного федерализма и прямой канал влияния населения на избираемых им представителей местной власти, а одновременно – основа для формирования ответственности, необходимой, чтобы быть гражданами;
