Покровский ставил перед министром юстиции вопрос: можно ли рассматривать банкирские заведения как частный промысел или нет? Покровский признавал, что если к банкирским заведениям подходить как к частному промыслу (как это делал Государственный совет), то никакая регламентация банкирского промысла и определение круга производимых частным банкиром операций немыслимы. В этом случае, однако, по мнению товарища министра финансов, следовало бы установить более действенный надзор за банкирскими заведениями, «по крайней мере ввести более серьезные уголовные кары» за производство запрещенных операций и неисполнение постановлений правительства.
Однако Покровский не склонен был смотреть на «банкирское занятие как на частный промысел*. Он отмечал, что обороты банкирских заведений очень значительны и часто превосходят по размерам обороты обществ взаимного кредита и городских банков, «многие банкирские заведения представляют из себя солидные, крупные кредитные единицы, размерами приближающиеся к средним банкам коммерческого акционерного кредите и принимающие большое участие в кредитных оборотах страны». «Так же как и банки, — рассуждал Покровский, — они открыты для всякой публики, имеют такой же контингент клиентуры, принимают вклады; в обыкно-. венном языке слово „банк" одинаково применяется как к собственно банкам в тесном смысле слова, так и банкирским заведениям».лл Покровский приходил к выводу, что «банкирские заведения или во всяком случае многие из них, за исключением меняльных лавок, приближаются по своему экономическому значению к общему типу кредитных учреждений, имеющих установленные законом нормы внутренней деятельности и действующих на основании особых актов — уставов». Он видел отличие банкирских заведений от кредитных учреждений лишь в том, что первые были «единоличными и товарищескими предприятиями, вторые — акционерными или кооперативными».'*4
На основании этих заключений Покровский считал необходимым не только увеличить размеры штрафов для провинившихся владельцев банкирских заведений, но и выработать «ряд общих положений и оснований деятельности банкирских заведений для включения их в Устав кредитный». Он прежде всего указывал на необходимость введения для банкирских заведений публичной отчетности, определения круга их операции, использования основного капитала как гарантии получаемых ими кредитов. Покровский ставил также вопрос о возможности рассматривать имущество хотя бы единоличного банкирского предприятия кяк «особую массу, которая отвечает по личным долгам банкира только по покрытии всех долгов учреждения». Он отдавал себе отчет в том, что ограничение круга банкирских операций есть вмешательство «государственной власти в сферу частных отношений». Однако он считал такое вмешательство принципиально допустимым, поскольку оно «вызывается общественными интересами».35 Соображения Покровского встретили «полное сочувствие;' со стороны И. Г. Шегловитова. Министр юстиции также находил необходимым строго нормировать деятельность банкирских заведений. Он считал только невозможным с правовой точки зрения разделение имущества банкирского предприятия и личного имущества банкира.^ Однако единство взглядов Министерства финансов и Министерства юстиции на пересмотр законодательства о банкирских заведениях не оказало решающего влияния на судьбу разрабатывавшегося законодательства. В условиях предвоенного промышленного подъема все большую силу и вес в экономической жизни империи приобретали общественные организации российской буржуазии. Судьба законопроекта оказалась в зависимости от серьезных разногласий, возникших между правительством и представителями биржевых кругов во взглядах на нрава банкирских предприятий.
Министерство финансов потерпело неудачу уже при очередном сборе сведений об операциях банкирских предприятий, понадобившихся для окончательного составления законопроекта. На первое января
1913 г. в России было около 300 банкирских домов и контор. Однако только 158 из них прислали запрошенные Министерством финансов данные о своей деятельности (см. Приложение I). Зато Совет съездов представителей промышленности и торговли без особых просьб со стороны правительства подготовил встречный проект положения о банкирских заведениях, составленный юридическим отделом Совета съездов на основании суждений Особого совещания под председательством В. В. Жуковского и постоянной юридической комиссии под председательством С. С. Новоселова.Я: Проект этот был предстявлен в Министерство финансов и оказал существенное влияние на дальнейшее развитие событий. Прежде всего Покровский вынужден был пригласить представителя Совета съездов на состоявшиеся 17, 19 и 22 мая 1914 г. под его председа-тельствованием заседания Особого междуведомственного совещания для выработки положения о банкирских предприятиях и меняльных лавках. Разногласия, всплывшие на этих заседаниях, стали достоянием прессы.38
Под влиянием позиции Совета съездов Министерство финансов отказалось от попыток причислить банкирские заведения к общему типу кредитных учреждений, имевших утвержденный правительством устав. Министерство финансов вынуждено было признать, что «характерными признаками банкирского предприятия, отличающими таковое от прочих кредитных установлений, с одной стороны, и общеторговых предприятий — с другой, является отсутствие утвержденного правительством устава и производство в виде промысла кредитных операций к3" Правительство признало также нецелесообразным заменять существовавшую явочную систему открытия банкирских предприятий разрешительной, определив банкирское дело все-таки как «частный промысел».4" Тем не менее законопроект 1914 г. предусматривал регистрацию банкирских предприятий в Министерстве финансов, а также у губернатора или градоначальника, внесение залога от 10 до 30 тыс. р., ограничение круга лиц. которым разрешалось бы занятие банкирским промыслом, установление ответственности за советы, даваемые банкиром своим клиентам, детальное регламентирование порядка некоторых операций, а также счетоводства и отчетности и введение суровых уголовных наказаний за отступление от закона.
Во второй половине 1914 г. проект должен был поступить на утверждение в Совет министров, однако это вызвало протест со стороны Совета съездов представителей промышленности и торговли, назвавшего проект «унизительным» и «безусловно неприемлемым».41
Объектом спора между Министерством финансов и предпринимательскими организациями неизбежно стало правовое положение банкирских домов в европейских странах. Представители Министерства финансов тщательно изучили западноевропейский опыт и при сопоставлении подготовленного ими законопроекта с западноевропейскими образцами и практикой подчеркивали, что в России «как общеторговое законодательство, так и банковое находятся лишь на стадии первоначального развития». Отсутствие же «особых норм для банкирских предприятий во многих иностранных государствах восполняется там большей полнотой торгового законодательства и обычаев». «Поэтому в таких государствах, как Франция или Англия, простая норма закона о возмещении убытков, причиненных другому лицу, достаточна, чтобы все случаи недобросовестного отно-
шения банкира к своим клиентам получили надлежащее разрешение перед лицом суда». В Германии основу регламентации банкирского промысла составляли правила о торговом реестре, представляющие сложную систему законодательных правил для удовлетворения требований, предъявляемых современному торгово-промышленному обороту.
В Министерстве финансов постарались собрать все сведения о появившихся в начале XX в. попытках установления государственного и общественного контроля над банкирскими заведениями. Так, в частности, в подготовительных к выработке проекта документах обращалось внимание на то, что в 1912 г. во Франции в составе Парижского трибунала было образовано особое «финансовое» отделение и в первый же год его существования в него поступило 5000 жалоб на действия банкирских предприятий. Поскольку в Германии не было специальных отделений суда для банкирских дел, Министерство финансов обращало внимание на строгую систему наказаний, предусмотренную германским имперским законом 7 июня 1909 v. о недобросовестной конкуренции, согласно которому за заведомо ложную или неверную рекламу устанавливалось уголовное наказание (до года тюремного заключения или штраф до 500 марок).42
Критикуя проект, Совет съездов обратил внимание правительства на то, что «нигде в Западной Европе нет такого обилия норм уголовного характера, направленных против банкиров».4' Совет съездов ссылался на практику надзора за деятельностью банкирских предприятий в Германии и Франции, осуществлявшуюся не столько правительством, сколько общественными организациями. Совет съездов ставил в пример Союз немецких банков и банкиров, образовавший в 1910 г. особое бюро для борьбы со спекулянтами и оказания помощи пострадавшим клиентам, а также синдикат банкиров Франции. По мнению Совета съездов, в России такие же функции могли бы выполнять биржевые комитеты или советы фондовых отделов, которые выдавали бы разрешение на открытие банкирских домов или контор, а затем уже их владельцы регистрировались бы в купеческой или городской управах.
