В это время усиливается значение князя Григория Александровича Потемкина-Таврического, который обращал внимание преимущественно на юг. В конце царствования самым влиятельным лицом был князь Зубов, а внешними сношениями заведовали Безбородко и Марков. Из генерал-прокуроров екатерининского времени всех замечательнее был князь Вяземский; из лиц духовных - московский митрополит Платон.
2. Наказ к сочинению нового Уложения. Мы видели, что ни при Петре, ни после Петра никак не могли сочинить нового Уложения. Екатерина II, по ее собственным словам, "в первые три года своего царствования узнала, что великое помешательство в суде и расправе, следовательно и в правосудии, составляет недостаток во многих случаях узаконении, в других же - великое число оных, по разным временам выданных, также несовершенное различение между непременными и временными законами и паче всего, что чрез долгое время и частые перемены разум, в котором прежние гражданские узаконения составлены были, ныне многим совсем неизвестен сделался; притом же и странные толки (пристрастные толкования) часто затмевали прямой разум многих законов; сверх того, еще умножала затруднения разница тогдашних времен и обычаев, не сходных вовсе с нынешними".
Чтоб устранить этот недостаток, Екатерина со второго года своего царствования начала готовить Наказ, или руководство к сочинению проекта нового Уложения.
В декабре 1766 года объявлено было манифестом о намерении императрицы учредить в следующем году в Москве комиссию для сочинения этого проекта. Депутатов в комиссии ведено было выслать из Сената, Синода, всех коллегий и канцелярий по одному; от каждого уезда, где есть дворянство, - по одному; от жителей каждого города - по одному; от однодворцев каждой провинции - по одному; от пехотных солдат и разных служб служилых людей и прочих, ландмилицию содержавших, от каждой провинции - по одному депутату; от государственных крестьян из каждой провинции - по одному; от некочующих народов, какого бы они закона ни были, крещеных или некрещеных, от каждого народа с каждой провинции - по одному депутату; определение числа депутатов казацких войск возложено на высших командиров их. Каждый депутат получал от своих избирателей полномочие и наказ о нуждах и требованиях их общества, сочиненный по выбору пятью избирателями. 30 июля 1767 года последовало открытие Комиссии.
Наказ Комиссии составлен был Екатериною под влиянием положений современной европейской науки; преимущественно Екатерина пользовалась знаменитым сочинениями Беккариа "О преступлениях и наказаниях" и Монтескье "Дух законов". В Наказе говорится об общих обязанностях человека как гражданина и о том, что лучшие законы для государства суть те, которые соответствуют его естественному положению и сообразны с нравами народа. Из естественного положения Российского государства выведено, что для него всякое правление, кроме монархического самодержавного, не только было бы вредно, но и вконец разорительно.
"Равенство всех граждан состоит в том, чтобы все подчинены были одинаким законам; вольность есть право делать все то, что законы дозволяют. Весьма худая та политика, которая переделывает то законами, что надлежит переменять обычаями; есть способы, перемену обычаев вводящие: к сему служат примеры (так, во второй половине XVIII века отвергнуть способ действия, господствовавший в начале века; Петр законом вводил перемену обычаев). Послабление состоит в ненаказании преступления, а не в умеренности наказания. Последуем природе, давшей человеку стыд вместо бича, и пускай самая большая часть наказания будет бесчестие, в претерпении наказания заключающееся. И если где сыщется такая область, в которой бы стыд не был следствием казни, то сему причиною мучительское владение, которое налагало те же наказания на людей беззаконных и добродетельных. А ежели другая найдется страна, где люди инако не воздерживаются от пороков, как только суровыми казнями, опять ведайте, что сие проистекает от насильства правления, которое установило сии казни за малые погрешности.
Часто законодавец, хотящий уврачевать зло, не мыслит более ни о чем, как о сем уврачевании, не смотрит на худые отсюда следствия: порок в общенародии остается, от жестокости наказания произрастший; умы народа испортились, они приобыкли к насильству. Все наказания, которыми тело человеческое изуродовать можно, должно отменить. Употребление пытки противно здравому естественному рассуждению. Пытка есть надежное средство осудить невинного, имеющего слабое сложение, и оправдать беззаконного, на силы и крепость свою уповающего.
Делать присягу чрез частое употребление весьма общею не что иное есть, как разрушать силу ее. Хотите ли предупредить преступление? Сделайте, чтоб законы меньше благодетельствовали разным между гражданами чинам, нежели всякому особо гражданину. Сделайте, чтоб люди боялись законов и ничего бы, кроме их, не боялись. Хотите ли предупредить преступления? Сделайте, чтоб просвещение распространилось между людьми. Наконец, самое надежное, но и самое труднейшее средство сделать людей лучшими есть приведение в совершенство воспитания. В толь великом государстве (российском), распространяющем свое владение над толь многими разными народами, весьма вредный для спокойства и безопасности граждан был бы порок - запрещение им различных вер. Нет подлинно иного средства, кроме разумного иных законов дозволения, православною нашею верою и политикою не отвергаемого, которым бы можно всех заблудших овец паки привести к истинному верных стаду. Гонение умы раздражает, а дозволение верить по своему закону умягчает самые жестоковыйные сердца и отводит их от заматерелого упорства, утушая споры их, противные тишине государства и соединению граждан".
И эта Комиссия не сочинила Уложения; но о пользе ее говорит Екатерина следующее: "Комиссия Уложения подала мне свет и сведение о всей империи, с кем дело имеем и о ком пещись должно. Она все части закона собрала и разобрала по материям, и более того бы сделала, ежели бы турецкая война не началась. Тогда распущены были депутаты, и военные поехали в армию.
Наказ Комиссии ввел единство в правила и в рассуждения не в пример более прежнего. Стали многие о цветах судить по цветам, а не яко слепые о цветах.
По крайней мере стали знать волю законодавца и по оной поступать". Лучшим доказательством последнего служило то, что Тайная экспедиция, учрежденная вместо прежней Тайной канцелярии, действовала совершенно в другом духе, преследования за слова прекратились.
3. Обращение к Сенату; указ о взяточничестве; новые штаты. Ордена.
Провозглашая, что пример есть самое лучшее средство для перемены нравов и обычаев к лучшему, императрица в 1763 году обратилась к сенаторам с следующим указом: "Я не могу сказать, чтоб вы не имели патриотического попечения о пользе моей и о пользе общей; но с соболезнованием должна вам сказать и то, что не с таким успехом дела к концу своему приходят, с каким желательно.
Причины состоят в том, что присутствующие в Сенате имеют междоусобные несогласия, вражду и ненависть и один другого дел не терпит, а потому и разделяются на партии и стараются изыскать один другому причины огорчительные".
Екатерина с первого дня своего восшествия на престол должна была вооружиться против закоренелого обычая взяточничества. 18 июля 1762 года она уже издала следующий указ: "За долг себе вменяем непреложный и непременный объявить в народе, с истинным сокрушением сердца нашего, что мы уже от давнего времени слышали довольно, а ныне и делом самым увидели, до какой степени в государстве нашем лихоимство возросло, так что едва малое самое место правительства, в котором бы божественное сие действие, суд, без заражения сей язвы отправлялся:
ищет ли кто места - платить; защищается ли кто от клеветы - обороняется деньгами; клевещет ли на кого кто - все происки свои хитрые подкрепляет дарами. Многие судящие освященное свое место, в котором они именем Вышнего должны показывать правосудие, в торжище превращают, вменяя себе вверенное от нас звание судии бескорыстного и нелицеприятного за пожалованный будто им доход в направление дома своего, а не за службу, приносимую Богу, нам и отечеству. Сердце наше содрогнулось, когда мы услышали, что новгородской губернской канцелярии регистратор, приводя ныне к присяге нам в верности бедных людей, брал и за то с каждого себе деньги".
Как средство против взяточничества были установлены новые штаты в 1763 году; в манифесте по этому случаю императрица говорит, что прежде "люди не только с некоторым достатком, но ниже имея дневное пропитание, отсылались к делам, не получая притом никакого жалованья, как бы неимущие в богадельню, для одного только пропитания, а не для исправления дел; и по истине сказать, казалось, что всякий живет только для себя, не помышляя о добре общем".
