Законопроектом предлагаются два шага в направлении усиления роли отчетности и контрольных органов.
Первый шаг состоит в том, чтобы внешняя проверка проводилась по главным распорядителям бюджетных средств. Например, в отношении главных распорядителей федерального бюджета она может начинаться с апреля, не дожидаясь официального формирования полной отчетности. Отчеты главных распорядителей, заключения на них Счетной палаты РФ должны существовать в виде самостоятельных документов, которые будут рассматриваться Правительством РФ, представляться в Госдуму и т. д. Внешний аудит бюджетной отчетности каждого главного распорядителя – необходимое условие для повышения их ответственности как за финансовые, так и нефинансовые результаты своей деятельности. «Погружение» таких отчетов в состав общего отчета, за который в любом случае отвечает либо Министерство финансов РФ, либо правительство в целом, сильно ослабляет эту ответственность.
Второй шаг состоит в том, чтобы представлять внешнее заключение на отчет об исполнении бюджета одновременно с этим отчетом в законодательный орган. Это означает, что это заключение должно начать разрабатываться раньше и, соответственно, раньше нужно будет официально представлять этот отчет в Счетную палату. Нынешние сроки, когда сначала в августе представляется отчет, потом на него че-тыре-пять месяцев составляется внешнее заключение, не позволяют «замкнуть» бюджетный цикл.
3.7. Государственный финансовый контроль
Государственный финансовый контроль в Российской Федерации представляет собой совокупность действий и операций по контролю за соблюдением законодательных и нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил по использованию государственных средств. Финансовый контроль – стоимостный контроль, поэтому он имеет место во всех сферах общественного воспроизводства и сопровождает весь процесс движения денежных фондов, включая и стадию оценки финансовых результатов (эффективности). Таким образом, объект финансового контроля – это денежные отношения. Финансовый контроль служит формой реализации контрольной функции управления; он призван обеспечивать интересы и права как государства, так и всех других экономических субъектов.[26]
Финансовая безопасность государства должна обеспечиваться системой государственных контролирующих органов, имеющих концепцию развития и возглавляемых высшим органом государственного контроля.
Система государственного финансового контроля в Российской Федерации строится в соответствии с требованиями Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в 1977 г. С тех пор она претерпела лишь незначительные изменения, последние из которых были внесены в 1998 и 2004 г. Декларация не имеет статуса «обязательности» для членов этой организации, тем не менее предполагается, что все они руководствуются ее положениями в своей работе.
Лимская декларация нацелена на обеспечение максимальной независимости контрольных органов. При этом объектами контроля признаются не только получатели средств федерального бюджета, но и органы государственной власти всех уровней, государственные и муниципальные внебюджетные фонды и унитарные предприятия, а также предприятия и организации всех видов собственности, имеющие льготы или получающие финансовую поддержку из бюджетов или внебюджетных фондов. Во Франции любая власть, любой орган, представляющий интересы государства, подчинен либо подотчетен определенному министру или премьер-министру. В отличие от Российской Федерации здесь нет ни государственных комитетов, ни федеральных служб.
Деятельность каждого министра контролирует представитель бюджетного отдела Министерства финансов, который наблюдает за выполнением соответствующих нормативных актов, регламентирующих расходование государственных средств.
Во Франции существуют три вида контроля:
– контроль, осуществляемый министрами в пределах своих полномочий. Такой контроль выполняется министерскими инспекциями:
– последующий контроль, осуществляемый Счетной палатой;
– межведомственный контроль, осуществляемый межведомственными инспекциями.
Государственный финансовый контроль способствует реализации финансовой политики государства, созданию условий для эффективного использования бюджетных средств. В первую очередь он предусматривает контроль за составлением, рассмотрением, утверждением и исполнением бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, финансовой деятельностью предприятий и учреждений, банков и других финансовых посредников, а также финансовых корпораций.
Сегодня в Российской Федерации действуют 66 разного рода федеральных контролирующих органов различной ведомственной подчиненности, имеющих свои территориальные подразделения и в субъектах РФ; кроме того, субъекты РФ создают свои контролирующие органы, работающие в основном самостоятельно, без координации, без системной проверки их деятельности.
В Российской Федерации существует президентский, парламентский, правительственный, прокурорский и независимый (аудиторский) контроль. Цель президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ. Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства. Президент РФ – гарант Конституции, права и свобод человека и гражданина, он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президентский контроль охватывает следующие объекты: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, их должностных лиц, а также организации. Предметами президентского контроля являются: исполнение конкретных указов, законов, федеральных программ, деятельность министерств и ведомств по реализации указов Президента РФ, федеральных программ, государственных концепций, а также директивных документов Правительства РФ.
Первый – высший уровень президентского контроля, который представлен Главным контрольным управлением Президента РФ, Государственной военной инспекцией Президента РФ и Советом безопасности. Второй уровень – окружной в лице полномочных представителей Президента РФ, третий – региональный в лице федеральных инспекторов.
Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 383 «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» утверждено Положение «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации». Основными функциями ГКУ являются:
– контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ;
– контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ.
Деятельность Счетной палаты РФ регламентируется Федеральным законом от 11 мая 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Счетная палата РФ является постоянно действующим органом независимого парламентского контроля. Основной задачей палаты является организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Аудиторами Счетной палаты РФ контролируются определенные направления ее деятельности, охватывающие группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею.
Счетная палата РФ имеет право давать администрации проверяемых субъектов обязательные для исполнения предписания. При неоднократном неисполнении предписаний палата по согласованию с Госдумой может принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам нарушителей.
Прокуратура РФ выполняет в том числе и функцию одного из элементов системы «сдержек и противовесов». От имени Российской Федерации Генеральная прокуратура производит надзор за исполнением действующих законов, устанавливает и производит действия по устранению любых правонарушений. Генеральная прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору РФ. При необходимости прокурор может использовать свои полномочия для «контроля контролеров», он не только вправе требовать от органов контроля проведения проверок, но и в случае злоупотреблений пресекать их.
