На девятом этапе государство, столкнувшись с неэффективностью законов, прибегло для реализации проектов жилищного строительства к внелегальной системе -- к захватам.
15 июля 1984 г. 7 тыс. семей захватили 640 га земли вблизи ущелья Айякан. Захват был спланирован, организован и проведен самим Советом столицы. Большинство захватчиков являлись либо государственными служащими, либо работниками организаций, которые трудно причислить к внелегальным. Согласно нашим данным, первые захватчики Айякана были сгруппированы в 11 организаций, заранее признанных Советом столицы. Две из них состояли из служащих городского и окружного Советов, одна -- из служащих Национального института культуры, которому требовалась земля для археологических раскопок, остальные -- из сотрудников Архитектурного колледжа. Все будущие поселенцы оказывались так или иначе связанными с властями и с проблемами жилищного строительства, и государству было нетрудно их мобилизовать.
Задержка с передачей земли от министерства жилищного строительства Совету столицы вызвала раздражение муниципалитета, и он дал зеленый свет захвату. Мэр Альфонсе Баррантес, обиженный бесконечными проволочками, за два месяца до этого обсуждал данный вопрос с тогдашним министром жилищного хозяйства Хавьером Веларде Аспильятой. Последний, по свидетельству Баррантеса, признал, что ввиду невозможности ускорить административную процедуру, захват Айякана -единственное решение проблемы.
Тот факт, что мэр и министр, опиравшиеся на всю мощь своего аппарата, не совладали с установленными процедурами и были вынуждены прибегнуть к захвату, ясно показал, что законная система не в состоянии обеспечить людей жильем. Но, в отличие от внелегалов, сотрудники государственных организаций не знакомы с внелегальными правилами захвата земли.
Через .неделю после захвата 4 тыс. человек из поселения Орацио Себальос во главе с Хайме Цубьета Кальдероном пытались войти в Айякан и были изгнаны после жестокой схватки с первопоселенцами. В августе и сентябре эти схватки продолжались непрерывно, всегда заканчиваясь победой поселенцев, поддерживаемых Советом. 8 октября 9 тыс. переселенцев оказались вовлеченными в другую жестокую схватку, на этот раз с применением коктейлей Молотова, самодельных автоматов и бомб. Десятки были ранены или искалечены, и потребовалось вмешательство национальной гвардии.
Стычки прекратились к концу октября. Раздосадованные поражениями, жители поселения Орацио Себальос (около 3 тыс. мужчин, женщин и детей) 27 октября начали захватывать частные земли, расположенные на правом берегу Айяканы. Там они возвели новое поселение и рассчитывали воспользоваться всеми преимуществами в виде общественных работ и услуг, которые Совет собирался предоставить Айякане. Насилие продолжалось в ноябре и декабре. Когда же страсти, казалось, начали утихать, Хайме Цубьета, глава поселения Орацио Себальос и лидер новых поселенцев, был убит при загадочных обстоятельствах.
Причиной всего этого насилия было то, что Совет столицы не взял в расчет внезаконную систему. Когда внелегалы планируют захват, они действуют на основе консенсуса, четко выявляют свои общие интересы, собирают критическую массу, необходимую для практически полного занятия захватываемой земли, и создают систему привлечения новых членов поселений, при безусловном преимуществе местных жителей. Захваты, таким образом, имеют свою рабочую логику, определяющую возможность координации усилий, проектирования поселений, распределения участков, организации самозащиты и судопроизводства, ведения переговоров с властями, почему и бывают обычно успешными. К сожалению, подменив стихийную кооперацию поселенцев неким идеальным порядком, который, как мыслилось, определит все стороны жизни поселения, Совет убил эффективность захвата и исказил внутреннюю логику процесса. Захват уже не обсуждался, а одобрялся; поскольку общие интересы не были должным образом учтены, вместо сотрудничества началась борьба между людьми. Кроме того, поддержка оказывалась лишь организациям, признанным Советом, а возможность сотрудничества с другими заинтересованными в захвате сторонами -- отвергалась. Самым значительным было то, что внелегальность не только победила законные способы действия, но и инфицировала их.
Безуспешное судебное преследование ассоциаций и кооперативов
Десятый этап был обозначен законодательным признанием незаконных продаж земли как второго внелегального средства приобретения собственности для жилищного строительства. Ассоциации и кооперативы процветали с 1975 г. В результате незаконного преобразования сельскохозяйственных земель в городские с последующей их продажей появились сотни новых кварталов с тысячами домов. Только в начале 1985 г. 45 ассоциаций и кооперативов умудрились продать примерно 600 тыс. м2 земли. Для привлечения клиентов они организовали в средствах массовой информации широкую рекламу. В итоге волна внелегальных застроек захлестнула долину Римак. Естественно, властям пришлось как-то на это реагировать, и они организовали в прессе кампанию осуждения и приступили к наказанию виновных -- налагая огромные штрафы, закрывая брокерские конторы и возбуждая судебное преследование внелегальных брокеров.
Власти понимали, что все это никак не решает вопроса о тысячах домов, построенных на спорной земле. Просто снести дома и выселить жителей было невозможно -- по физическим, социальным и политическим причинам. Пришлось менее чем через год вернуться к прежней, более свободной политике легализации. Потерпев поражение, Совет затребовал перепись поселенцев, чтобы "урегулировать их положение".
12 января 1985 г. Закон 24071 предписал жилищно-строительным кооперативам в 60-дневный срок представить программу выдачи своим членам документов на право собственности. Хотя речь шла только о кооперативах, -- возможно, вследствие некоторого политического иммунитета, которым они пользуются в Перу, -- впервые Конгресс неявно признал внезаконную продажу земли как законный способ распоряжения собственностью. Это была бесспорная победа внелегальности.
Рост внелегальности продолжался. Неуязвимость ассоциаций и кооперативов, а также пример, поданный муниципальным правительством, попытавшимся обойти закон, еще больше ослабили правовую систему и укрепили нелегальные методы приобретения собственности. В 1985 г. число захватов земли возросло. По сообщению министра внутренних дел Абеля Салинаса, в октябре этого года произошло 282 новых захвата. В 1985 г. внелегальный сектор построил в Лиме 69 из каждых 100 домов.
Долгий путь к частной собственности
Наши исследования показывают, что люди способны на насилие по отношению к системе, которая их отвергает, не потому, что предпочитают жить в условиях анархии, а потому, что могут создать другую систему, уважающую минимум необходимых человеку прав.
В случае внелегального жилищного строительства жизненно необходимы права собственности. История внелегальных поселений есть история борьбы за право собственности на землю. Борьба народа за приобретение частной собственности ясно отражается в том, как менялось обозначение внелегальных поселений, и как постепенно повышался их городской статус: от "местности" (первого официального наименования) до "молодого города", "окраинного поселения" и, наконец, "муниципального поселения".
В ходе этого процесса государство постепенно отступало. Его поражение проявлялось в смене учреждений, имевших дело с поселениями. Между 1957 и 1985 г. ответственность за поселения последовательно возлагали на 11 различных учреждений в среднем сроком на 2,5 года. Таким образом, внелегальность, которую в 1957 г. считали делом полиции, за последующие четверть века доказала свою неуязвимость целому сонму правительственных экспертов и политиков. Это продолжалось до тех пор, пока ответственность не передали, наконец, муниципалитетам.
Основная функция внелегальной системы и внелегальных организаций состояла в защите и укреплении завоеванной частной собственности, а не в организации системы коллективной собственности. В поселениях существует, разумеется, значительная и обширная общественная деятельность, но цель ее -- обеспечение необходимых коммунальных, правовых и прочих услуг, и направлена она, в основном, на благоустройство частной собственности.
Между 1961 и 1981 гг. число частных домов выросло на 375%, а число арендуемых домов снизилось на 34%. Это означает, что люди покинули деревню или городские трущобы, чтобы иметь собственные жилища во внелегальных кварталах, а поэтому им нужна существенная материальная база для участия в создаваемой усилиями народа Перу рыночной экономике. Следовательно, в тех районах Лимы, где много внелегальных поселений, процент жилья в личной собственности значительно выше, чем в традиционных кварталах. Например, во внелегальном поселении Вилла Марио дель Триунфо более 99% домов находятся в личном владении, а в традиционном районе Бренья -- лишь 28%. Развитие внелегальяости в основном пошло на пользу людям с низким доходом, а не со средним.
