Р. Масгрэйв полагал, что суть фискального федерализма состоит в том, что политика в аллокационной области должна разделяться между субъектами государства в зависимости от предпочтений резидентов соответствующих субъектов, в то время как распределительная и стабилизационная функции требуют предписания их центральному правительству. Объяснение этому следующее. Аллокационная функция наиболее пригодна для децентрализованного выполнения в той мере, в какой она касается ресурсов, необходимых для удовлетворения потребностей в локальных общественных благах. В зависимости от того, в каких границах в основном сосредотачиваются выгоды от конкретного общественного блага, аллокация ресурсов для его поставки может осуществляться территориальными органами разного уровня.
Децентрализованное выполнение стабилизационной функции неэффективно, так как региональная экономика более открыта по сравнению с национальной экономикой. Границы рынков не совпадают с административно-территориальным делением. В потреблении жителей каждого региона огромное место занимают товары, импортируемые в него из других регионов страны, так как известно, что чем выше предельная склонность к импорту, тем меньше мультипликатор расходов. Эффект изменения уровня общественных расходов в отдельном регионе не концентрируется внутри данного региона, распределяется по всем остальным регионам, поставляющим ему продукцию. Таким образом, обособленное проведение региональной макроэкономической политики порождает дополнительные экстерналии. В то же время последствия стабилизационной политики региона в масштабах всей национальной экономики вряд ли оказались бы по-настоящему значительными.
Распределительная функция в определенной степени выполняется на региональном уровне. Однако и в этой области, как правило, доминирует общенациональное начало. То или иное понимание справедливого распределения характеризует обычно целую нацию, государство, а не население отдельного города или района. Единство государства и общества оказалось бы серьезно подорванным, если бы, например, переезд из одной части страны в другую повлек за собой кардинальный пересмотр социальных гарантий, на которые вправе рассчитывать гражданин. Основные гарантии, а значит, и ключевые параметры перераспределительной политики, определяются централизованно и находят выражение в общенациональном законодательстве.
В настоящее время подобное разделение фискальных функций в правительственной иерархии является хрестоматийным и признается всеми ведущими учеными, работающими в области государственных финансов и экономики общественного сектора. Подобное разделение фискальных функций находит отражение в структуре расходов бюджетов разных уровней. Так, в федеральном бюджете России наибольший удельный вес занимают расходы на национальную оборону, государственную поддержку отраслей народного хозяйства, финансовую поддержку территорий и т. д. В бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах выше доля расходов на финансирование социально-культурных мероприятий. При этом схожие по направленности расходы финансируются бюджетами разного уровня – в зависимости от того, обслуживание какой территории обеспечивается затратами. Например, если речь идет о народном образовании, средняя школа получает средства из местного бюджета, а вуз, привлекающий студентов со всей страны и готовящий кадры для многих регионов, – из бюджета Российской Федерации.
Р. Берд определяет децентрализацию как широкое понятие, объединяющее отличающиеся друг от друга государственные и финансовые преобразования. Деволюция – это наиболее полная форма децентрализации, когда независимые региональные и местные бюджеты ответственны за организацию и финансирование производства общественных благ, обладая при этом экономической самостоятельностью благодаря получаемым налоговым и неналоговым поступлениям. Данные субнациональные правительства могу гибко выбирать уровень финансирования необходимых услуг. Определенная финансовая помощь поступает из центрального правительства.
К собственным ресурсам местных органов власти относятся те ресурсы, уровень которых контролируется ими в пределах, установленных действующим законодательством. Речь идет о ресурсах, источником которых является данная территория и которые взимаются с местных налогоплательщиков в виде местных налогов и платежей за товары и услуги либо представляют собой доходы от собственности. Категория собственных ресурсов не ограничивается только исключительно местными налогами, но включает в себя также другие, в некоторых случаях чрезвычайно важные источники финансовых средств местных органов власти. Это могут быть сборы и платежи, доходы, связанные с собственностью на землю, владением предприятиями, финансовыми активами, а также доходы от продажи акций, имущества, земельных участков и т. д.
Понятие собственных ресурсов не означает, что местные органы власти распоряжаются ими неограниченно. На практике такое является, скорее, исключением. Например, исключительно местные налоги в большинстве случаев являются обязательными налогами[2] , элементы которых определены законом; степень свободы местных органов власти ограничивается здесь их правом определять налоговую ставку, да и то в пределах, установленных действующим законодательством, как это делается в России применительно к транспортному налогу и налогу на игровой бизнес. Если говорить о свободе использования ресурсов, то следует отметить, что собственные налоговые доходы являются нецелевыми[3] , не считая исключительных случаев, касающихся очень незначительных сумм.
Что же касается платежей за предоставление местных общественных услуг, то обычно размеры сборов и платежей определяются местными органами власти произвольно. Впрочем, в некоторых странах их пределы устанавливаются на общенациональном уровне. Однако даже в отсутствие принудительных ограничений тарифов на услуги трудно предположить (хотя бы по чисто политическим соображениям), что местные органы власти выставляют пользователям счета, превышающие реальную стоимость услуги; на практике чаще происходит обратное.
Формально сборы и платежи могут и не относиться к целевым ресурсам. Тем не менее независимо от формы их поступления в местные бюджеты логично считать, что они должны использоваться для финансирования соответствующих услуг; действительно, основой выставления счета и его смыслом является связь между предоставленной услугой и платой за нее пользователем.
Что касается доходов от собственности и от продаж, то в отношении использования движимого и недвижимого имущества муниципальных образований также могут вводиться определенные ограничения и требования национального законодательства.[4]
Статья 9.3 Европейской хартии местного самоуправления гласит: «По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных налогов и платежей, ставки которых определяются органами местного самоуправления в пределах, установленных законом». Данная статья Хартии затрагивает специфический аспект децентрализации, в частности, право органов местного самоуправления на определенную степень свободы в установлении уровня местных налогов.
Сторонники такой позиции в первую очередь подчеркивают, что подобная свобода налагает на местные органы власти ответственность, заставляющую их принимать на себя определенные обязательства по предоставлению местных услуг.
Сама идея того, что право тратить средства и ответственность за финансирование должны быть возложены на один и тот же уровень власти, подразумевает необходимость для него отчитываться перед общественностью. Прозрачности расходования средств можно добиться только в том случае, если местные органы власти вынуждены финансировать свои расходы за счет собственных налоговых поступлений.
Деконцентрация предполагает децентрализацию министерств федеального правительства. Это создание региональных филиалов федеральных государственных структур. Деконцентрация с передачей определенной самостоятельности региональным отделениям дает определенную возможность принятия решений на более низком уровне.
Делегирование – это переходная форма между деволюцией и деконцентрацией. Региональные правительства ответственны за организацию определенных видов услуг и сервиса, т. е. происходит передача части полномочий и финансирования на более низкий уровень, но законодательные и нормативные вопросы остаются за центральным правительством.
Одной из ключевых проблем в теории и практике бюджетного федерализма является определение степени децентрализации при выполнении различными уровнями государственной власти своих задач. В первом приближении все функции, предписанные государству (аллокационная, распределительная, стабилизационная), должны распределяться между различными уровнями правительства с учетом возможности достижения Парето-эффективности, что, в свою очередь, зависит от следующих факторов:
