Валерий Борисович Рыжов
Сотрудничество Европейского союза со странами и региональными организациями Азии и Латинской Америки в свете европейской «политики содействия развитию»
Рецензенты:
Буроменский Михаил Всеволодович – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного права национального юридического университета имени Ярослава Мудрого, член-корреспондент национальной академии правовых наук Украины;
Капустин Анатолий Яковлевич – доктор юридических наук, профессор, заместитель директора института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве российской федерации, президент Ассоциации международного права;
Шинкарецкая Галина Георгиевна – доктор юридических наук, главный научный сотрудник, руководитель группы международно-правовых проблем в отношениях между странами-членами содружества независимых Государств института государства и права российской академии наук.
Изучение внешней политики Европейского союза – очень многосторонняя, многоаспектная задача. Структуризация Европейского союза, проведенная посредством Лиссабонского договора[1], делает еще более наглядной сложность процессов принятия решений и осуществления внешней политики Союза. Теперь в Договоре о Европейском союзе содержится отдельный раздел: «Внешняя деятельность Союза»[2]. Этот раздел состоит из семи глав: общие положения (глава I), общая коммерческая политика (глава II), сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь (глава III), ограничительные меры (глава IV), международные соглашения (глава V), отношения Союза с международными организациями и с третьими странами (глава VI), условие солидарности (глава VII). Таким образом, создается почти десяток направлений внешней политики ЕС.
Такое разнообразие сложилось с течением времени, в процессе диверсификации отношений Европейского союза с другими странами, региональными организациями и интеграционными объединениями. Конечно, отношения Европейского союза с другими субъектами международного права не могут быть однородными и варьируются в зависимости от географического расположения, уровня экономического развития, соответствия демократическим стандартам и принципам защиты прав человека в том или ином государстве, с которым Европейский союз устанавливает отношения, а также и других факторов.
Одним из направлений политики Европейского союза стала «политика содействия развитию», которая осуществляется с так называемыми развивающимися странами[3]. При этом отмечаются особые подходы Европейского союза к правовому регулированию внешнеполитических связей с развивающимися странами, которые значительно отличаются от подхода Европейского союза к правовому регулированию отношений с развитыми странами, т. е. со странами высокого уровня экономического развития, который обычно сопровождается и высоким уровнем политического и демократического развития.
Необходимо также отметить, что особый интерес Европейского союза среди развивающихся стран вызывают страны – бывшие колонии нынешних членов ЕС, расположенные, главным образом, в Африке. Эти отношения явно отличаются от отношений, которые были выстроены ЕС с другими развивающимися странами и, в частности, со странами Азии и Латинской Америки, что предполагает отдельное изучение внешней политики ЕС со странами Африки, с одной стороны, и отношения ЕС с другими развивающимися странами, с другой стороны.
Выделение отдельных регионов имеет уже некоторые традиции: с самого зарождения внешнеполитической деятельности Европейского союза, направленной на содействие развитию развивающихся стран, это содействие дифференцировалось по географическому признаку. Об этом свидетельствует такой основополагающий для нашего исследования акт как Регламент Совета № 443/92, который был озаглавлен следующим образом – «Регламент, касающийся финансовой и технической помощи и экономического сотрудничества с развивающимися странами Латинской Америки и Азии»[4]. Географический подход в регулировании внешнеполитической деятельности подтверждается и другими актами (напр., так называемыми «соглашениями Ломе»).
Географический подход неоднократно подвергался определенному осуждению за чрезмерную жесткость в доктрине, а также ставился на обсуждение в органах ЕС. Он был признан неэффективным, и было решено, что дифференциация в построении международных отношений и, в частности, отношений в рамках политики содействия развитию должна основываться либо на общем, либо на персонифицированном (либо на обоих) подходе. Регламент Европарламента и Совета № 1905/2006[5], заменивший Регламент № 443/92, закрепил именно эту позицию.
Однако для удобства исследования мы решили сохранить совокупность тематического и географического подходов, использованных европейским законодателем на протяжении более чем двадцати лет существования регламентации политики содействия развитию со странами данных регионов мира. Несмотря на отказ европейского законодателя от географического (регионального) подхода, отношения Европейского союза как в рамках политики содействия развитию, так и в рамках любой другой внешней политики строятся на персонифицированном подходе, т. е. на приспособлении средств и инструментов сотрудничества по отношению к той или иной стране, интеграционному объединению или региональной организации. В связи с этим изучение данного направления европейской политики в развитии может и сегодня основываться на географическом подходе.
С другой стороны, отношения ЕС со странами Африки и Средиземноморского бассейна уже много раз становились объектом исследования, в отличие от отношений со странами Азии и Латинской Америки. А между тем среди множества документов Европейского союза, принятых в рамках реализации политики содействия развитию, очень немалая часть касается именно Азии и Латинской Америки. Правда, нам придется коснуться некоторых правовых аспектов внешней политики ЕС, не относящихся непосредственно к нашей теме. Это объясняется тем, что политика содействия развитию частично реализуется методами, которые напрямую к ней не относятся, например, посредством гуманитарной и продовольственной помощи[6]. Тем не менее, основной темой нашего исследования остается именно «политика содействия развитию» – элементы, не относящиеся к политике содействия развитию, но все же касающиеся внешней политики ЕС, будут изучены нами лишь в той мере, в которой они непосредственно связаны с политикой содействия развитию.
Азиатские и латиноамериканские партнеры Европейского союза сначала назывались «неассоциированными развивающимися странами». Это понятие применялось с 1976 года, когда Сообщество решило предоставить финансовую и техническую помощь странам Южного полушария, с которыми не было заключено соглашений на базе ст. 238 Римского договора[7]. Европейский союз отказался от этого определения в 1986 году. Стало применяться нейтральное наименование с географической коннотацией, а именно, «развивающиеся страны Латинской Америки и Азии». Данное понятие, не влияющее на формальное и материальное содержание отношений между Европейским экономическим сообществом и странами, находящимися в данных регионах, может ретроспективно рассматриваться как понятие, отражающее выход отношений между упомянутым интеграционным объединением и странами данных регионов на более глубокий и более динамичный уровень.
Ввиду развития латиноамериканских и азиатских стран, а также их отношений с ЕС, упомянутая выше терминология была также заменена в Регламенте, предложенном Европарламентом и Советом относительно сотрудничества Сообщества со странами Азии и Латинской Америки, который заменил Регламент № 443/92[8]. Он был назван следующим образом – «Регламент, касающийся финансовой и технической помощи и экономического сотрудничества с развивающимися странами Латинской Америки и Азии», изменяющий Регламент № 2258/96 СЕ, касающийся реабилитации и восстановления развивающихся стран[9]. Действительно, по прочтении предложения Регламента можно заметить, что терминология «развивающиеся страны» практически не упоминается, несмотря на то, что сотрудничество и помощь тому или иному государству, которые будут осуществлены в рамках мер и инициатив, предусмотренных данным Регламентом, должны будут учитывать цели политики содействия развитию, предусмотренные Римским договором[10].
Отказ от прежней терминологии объясняется тем, что сегодня многие из прежних развивающихся стран уже невозможно квалифицировать в качестве таковых (напр., Индию, Саудовскую Аравию, Чили). Таким образом, ЕС юридически не связывает себя квалификацией некоторых государств как развивающихся стран, учитывая политические последствия, к которым может привести такая квалификация. Сегодня общей терминологией для определения стран, с которыми сотрудничает ЕС в рамках политики содействия развитию, является следующее выражение: «страны и регионы-партнеры» (ст. 1 Регламента № 1905/2006).
