Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

© С. Г. Соловьев, 2003

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

Вопросы правового регулирования местного самоуправления в последнее время неизменно вызывают пристальный интерес широкого круга специалистов, представляющих различные сферы правовой науки. Подобное внимание к указанной проблематике вполне объяснимо: сегодня во многих отраслях права России (конституционном, административном, гражданском, финансовом и др.) идет активный процесс осмысления проблем, находящихся на стыке публично-правовой и частноправовой действительности.

В связи с этим первоочередное значение приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития.

Изменение государственного строя и правовой системы Российской Федерации оказало серьезное влияние на систему и содержание местного самоуправления. В последнее время в составе соответствующей нормативной системы (муниципальном праве) появились новые правовые институты, возросло число юридических норм, изменилось содержание отдельных муниципально-правовых категорий, что обусловливает изменение теоретико-правовых основ местного самоуправления, которые нуждаются в соответствующем осмыслении.

В муниципальном праве наглядно обозначилась тенденция к насыщению его частноправовым содержанием. Однако, несмотря на увеличение в муниципальном праве количества частноправовых норм и институтов, все же его основу составляют публично-правовые нормы и институты, что предполагает его публично-правовой характер, который, несомненно, в достаточно специфичном виде проявляется и в содержании частноправовых образований, таких, как: право муниципальной собственности на различные имущественные и неимущественные объекты; право хозяйственного ведения и оперативного управления муниципальных предприятий и учреждений; производные от права муниципальной собственности специфические обязательственные правоотношения (муниципальный заказ); гражданско-правовые способы защиты прав местного жителя на осуществление местного самоуправления; комплексные институты муниципального законодательства, включающие частноправовые нормы (лицензирование на муниципальном уровне).

Необходимо учитывать и то, что в связи с изменением существующей правовой системы в теоретическом переосмыслении нуждаются и публично-правовые образования муниципального права: институт муниципальной службы, институт территориальной основы местного самоуправления, институт организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления, институт организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, институт местного избирательного права, институт общественного самоуправления местных жителей, институт финансовой основы местного самоуправления.

Разработка муниципального законодательства периодически ставит перед правоприменителями ряд серьезных проблем, связанных с правомерностью включения в него тех или иных институтов частного права. Многочисленные споры вызывает вопрос о соотношении действия институтов частного права с иными по своей юридической природе публично-правовыми нормами. Кроме того, подобные правовые ситуации обостряют с новой силой и переводят в практическую плоскость давнюю научную дискуссию, касающуюся разграничения отраслей права.

Злободневность вопроса о соотношении публично-правовых и частноправовых начал в муниципальном законодательстве обусловлена также общей тенденцией, отражающей объективную потребность в регулировании более широкого круга прав и интересов человека гражданско-правовыми методами. Такое положение в сфере муниципально-правового регулирования вызывает необходимость четко отграничить частноправовые и публично-правовые элементы, что является серьезной проблемой не только в сфере муниципального права, но и в общеправовом смысле[1].

Неоднозначность подходов к вопросу о самостоятельности местного самоуправления подтверждает теоретическую и практическую актуальность решения задачи соотношения частноправовых регуляторов со сферой публичных интересов, каковой являются интересы общества в осуществлении признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В конце 90-х годов XX в. в Российской Федерации начались кардинальные преобразования. Они коснулись многих сфер государственного устройства. Одной из наиболее значительных являлась реформа местного самоуправления, проявившаяся в разграничении компетенции государства на федеральную, областную и муниципальную, которая, как указывал в своей работе Л. А. Велихов, получила свое название в связи с тем, что органы местного самоуправления были организованы по принципу муниципалитета (в переводе с лат. – самоуправляющаяся община)[2].

В настоящее время в Российской Федерации особо актуальна проблема, связанная с пониманием оптимальных форм организации местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах.

Российская Федерация – не первое и не последнее государство, которое ведет активный поиск форм и методов наиболее рационального соединения интересов государства и местного сообщества. Такие поиски берут свое начало с момента возникновения российского государства. К настоящему времени накоплено множество теоретических разработок, оставивших значительный след в освещении той или иной грани этой проблемы. Однако необходимо констатировать, что сегодня нет четко выработанных, устоявшихся и всеми признанных теоретических конструкций, которые бы в полной мере отвечали интересам центральных управленческих структур и интересам населения, проживающего в пределах конкретной территории.

По данной проблеме за последние два столетия высказано немало суждений. С их учетом следует отметить, что ключевым вопросом в построении системы местного самоуправления, выступающей «каркасом государственности, без которого невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную целостность России»[3], является вопрос о сочетании в местной организационно-властной структуре государственных и общественных интересов, а следовательно, о соотношении публично-властных и общественных начал.

Эта проблема не раз поднималась и российскими и зарубежными учеными-правоведами на разных этапах развития государствоведческой мысли. Поэтому правильнее будет начать ее анализ с рассмотрения «плюсов» и «минусов» теоретических конструкций, возникших на начальном этапе формирования демократической формы организации местной жизни и объясняющих сущность местного самоуправления, которая в значительной мере определяет содержание и классификацию публично-правовых институтов муниципального права.

И по сей день среди ученых нет единства мнений в отношении количества теорий, объясняющих сущность местного самоуправления. Так, Н. И. Лазаревский считал, что существует четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; теория самоуправляющейся единицы как юридического лица; политические теории[4]. Г. С. Михайлов выделял хозяйственную, общественную, государственную, политическую теории самоуправления. В. И. Фадеев говорит о пяти теориях – теории свободной общины, общественной, государственной, теории дуализма муниципального управления, социального обслуживания[5].

Все указанные теории, несмотря на достаточно почтенный возраст, являются актуальными и сегодня, так как они вобрали в себя все многообразие научных представлений о многоаспектной сущности местного самоуправления и представляют собой квинтэссенцию политико-правовой мысли в отношении местного самоуправления. Их становление шло на основе изучения опыта местного самоуправления соответствующей эпохи, а для того чтобы выбрать правильный ориентир в построении современной системы местного самоуправления, несомненно, необходимо учитывать исторический опыт.