6. Направить настоящее решение Комитета и заключение Комитета с текстом проекта постановления Государственной Думы и другими сопроводительными документами в Совет Федерации и членам Совета Федерации.
7. Поручить председателю Комитета Г.И. Тихонову информировать Совет Государственной Думы о принятом решении.
Председатель Комитета Г.И. Тихонов
* * *
Проект
ЗАКЛЮЧЕНИЕ КОМИТЕТА
Государственной Думы ФС РФ по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками
21 января 1999 г.
По результатам рассмотрения Государственной Думой 25 декабря 1998 года проекта федерального закона
«О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной»
1. В ходе обсуждения палатой проекта федерального закона «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» фракция КПРФ в соответствии с частью 1 статьи 94 Регламента Государственной Думы внесла проект постановления Государственной Думы «О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в связи с ратификацией Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» и проект заявления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в связи с ратификацией Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной.
Указанные документы внесены на рассмотрение палаты и зарегистрированы 25 декабря 1998 года без соответствующего заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, не согласованы с Президентом Российской Федерации, что является нарушением статьи 48, пункта 2 статьи 94 и пункта 2 статьи 194 Регламента Государственной Думы, в соответствии с которым «…сопровождение ратификации заявлением, не согласованным предварительно с Президентом Российской Федерации, проект федерального закона о ратификации международного договора принимается в первом чтении. К такому законопроекту применяются общие правила, предусмотренные Регламентом Государственной Думы для законопроектов, принятых в первом чтении».
Обсуждение указанных документов осуществлялось с нарушением статьи 46, пункта 1 статьи 53, пункта 3 статьи 87, пункта 3 статьи 94 и полным игнорированием статьи 219 Регламента, что явилось причиной лишения депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы возможности реализации своего права законодательной инициативы в соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, была нарушена часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации — принцип верховенства Конституции Российской Федерации в части соблюдения процедуры законотворчества в Российской Федерации.
2. В силу статьи 10 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года текст Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной стал аутентичным и окончательным после его подписания президентами Российской Федерации и Украины.
Что касается толковательных заявлений, то в данном случае они исключаются, поскольку уже сделаны в форме Совместного заявления Российской Федерации и Украины и Российско-Украинской декларации, подписанных президентами двух стран в день подписания самого Договора, а также заявления Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина при подписании российско-украинских документов (г. Киев, 31 мая 1997 г.).
3. Вопреки статье 10 Венской конвенции о праве между народных договоров 1969 года ратификацию Договора Верховный Совет Украины сопроводил Обращением к Федеральному Собранию Российской Федерации, где обозначил круг дополнительных претензий Украины к России, удовлетворение которых, по замыслу депутатов Верховного Совета Украины, «устранит препятствия для полноценного сотрудничества в духе дружбы, партнерства, взаимного уважения и равноправия».
В указанном документе законодательный орган Украины в соответствии с частью 5 статьи 85 Конституции Украины, закрепляющей полномочия Верховного Совета определять основы внутренней и внешней политики государства, сделал одностороннее заявление по ряду юридически значимых позиций.
В отличие от Украины в Российской Федерации основные направления внутренней и внешней политики государства согласно части 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации и федеральным законам определяет Президент Российской Федерации.
К тому же в силу пункта 1 статьи 7 Закона Украины «О международных договорах Украины» законы о ратификации международных договоров Украины подписываются Председателем Верховного Совета Украины, а не президентом, как в Российской Федерации.
При этом неясно, желает ли этим односторонним заявлением Верховный Совет Украины исключить или изменить действие положений Договора в их применении к России. С учетом этого было бы юридически некорректно оставить без внимания указанное одностороннее заявление, в отношении которого впоследствии можно утверждать:
что оно сделано при принятии Договора, то есть при выражении согласия на обязательность Договора;
что посредством этого заявления Верховный Совет Украины желает исключить или изменить юридическое действие положений Договора в их применении к России, до исполнения ею требований Верховного Совета Украины, перечисленных в заявлении.
Следовательно, такое одностороннее заявление при желании может быть истолковано как попадающее под определение «оговорка», предусмотренное пунктом Id статьи 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года.
Оговорка же государства к Договору в силу пункта 1 статьи 21 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года имеет юридическое последствие: оговорка «изменяет для сделавшего оговорку государства в его отношении с этим другим участником положения договора, к которым оговорка относится, в пределах сферы действия оговорки».
4. В частности, предусмотренный в пункте 4 Обращения Верховного Совета Украины термин «русское национальное меньшинство» можно толковать как обозначающий коренное русское население, живущее на своих исконных землях, сегодня отнесенных к государственной территории Украины. Указанный термин «русское национальное меньшинство» не соответствует положениям главы 2 Конституции Российской Федерации, составляющей основы правового статуса личности в Российской Федерации.
Следует заметить, что данное положение будет считаться вступившим в силу для Российской Федерации уже с 14 января 1999 года согласно пункту 5 статьи 20 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года в случае завершения ею процедуры ратификации указанного Договора.
5. Договор внесен в Государственную Думу без учета пункта 1а статьи 2 и статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. Таким образом не выполнена статья 16 Федерального закона «О международных до говорах Российской Федерации», определяющая порядок внесения на ратификацию международных договоров, — не представлены в Государственную Думу: Совместное заявление Российской Федерации и Украины, Российско-Украинская декларация, подписанные президентами двух стран в день подписания самого договора, заявление Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина при подписании российско-украинских документов (г. Киев, 31 мая 1997 г.), а также Обращение Верховного Совета Украины к Федеральному Собранию Российской Федерации, из которого следует, что 14 января 1998 года были завершены процедуры, необходимые для принятия Договора законодательной властью Украины.
При рассмотрении Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной докладчиком выступил Министр иностранных дел И.С. Иванов, который не был назначен соответствующим распоряжением Президента Российской Федерации официальным представителем Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации вопроса о ратификации указанного Договора.
6. Юридическая значимость положений Обращения Верховного Совета Украины применительно к Договору несопоставимо выше положений Заявления Государственной Думы.
Следует заметить, что в случае возможного вступления Договора в силу каждая из сторон на будущих переговорах по заключению различных соглашений может предложить свое толкование соответствующей рамочной статьи Договора. При этом каждая из рамочных статей Договора в соответствии со статьей 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года должна будет толковаться в контексте всего договора, включая его преамбулу и документы, подписанные президентами одновременно с Договором, а также в контексте Обращения Верховного Совета Украины и Заявления Государственной Думы.
