Деление муниципального имущества на отдельные составляющие имеет практическое значение. Часть 1 ст. 215 ГК РФ гласит: «Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью». Если суммировать муниципальное имущество и средства местного бюджета, которые не закреплены за муниципальными учреждениями и предприятиями, то они в своей совокупности образуют муниципальную казну соответствующего муниципального образования. Таким образом, муниципальная казна плюс имущество, переданное муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, в совокупности дают весь массив, именуемый «муниципальное имущество». Проект Федерального Закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 239 исходит, на наш взгляд, из более прогрессивного подхода к пониманию казны муниципального образования, поскольку определяет, что казной является муниципальное имущество как закрепленное за предприятиями и учреждениями, так и не закрепленное (распределенная и нераспределенная казна). Вместе с тем, вступление в действие указанных положений ГК РФ неминуемо создаст коллизию, связанную с пониманием казны в публично-правовых отношениях.
Так, например, в соответствии со ст. 102 Бюджетного Кодекса Российской Федерации[53] (далее – БК РФ), муниципальный долг обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Поскольку в настоящий момент, согласно положениям ст. 215 ГК РФ, имущество, закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, в состав казны не входит, оно и не будет участвовать в обеспечении муниципального долга.
Еще одна область, где деление всего состава муниципального имущества на имущество казны и имущество унитарных предприятий и учреждений имеет важное прикладное значение – это отношения ответственности. Согласно ст. 70 и 76 Закона о местном самоуправлении, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность не только перед населением муниципального образования и перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами.
Таким образом, выявление в системе объектов права муниципальной собственности отдельных составляющих и их четкое, а главное – единообразное понимание, имеет важное прикладное значение при решении вопросов обеспечения муниципального долга и гражданско-правовой ответственности, возмещения ущерба, причиненного действиями органов и должностных лиц местного самоуправления.
Для формирования муниципальной собственности используются, во-первых, способы, предусмотренные действующим законодательством для других видов собственности, во-вторых – некоторые специфические для муниципальной собственности способы.
Формирование муниципальной собственности осуществляется следующими способами:
– путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;
– путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;
– путем возникновения права муниципальной собственности на имущество при разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ;
– путем передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;
– путем передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в муниципальную собственность в порядке, установленном действующим законодательством;
– путем получения имущества при разграничении муниципальной собственности между поселениями и районами;
– путем получения муниципальной собственности при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;
– путем возникновения права собственности на продукцию, плоды, доходы, полученные в результате использования муниципальной собственности;
– иными способами, предусмотренными действующим законодательством.
Все перечисленные способы формирования муниципальной собственности можно разделить на административные и гражданско-правовые.
Право муниципальной собственности прекращается:
– в случае гибели или уничтожения имущества;
– при отчуждении имущества другим лицам, в т. ч. при приватизации;
– при разграничении муниципальной собственности;
– в случае обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законодательством РФ или договором;
– по иным основаниям, предусмотренным законами РФ[54].
Сфера управления муниципальной собственностью связана с деятельностью органов МСУ в отношении предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории муниципальных образований (МО). Согласно Гражданскому кодексу (ст. 215), имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, разделено на две части: закрепленное за муниципальными предприятиями, учреждениями, и имущество, не закрепленное за ними, составляющее муниципальную казну.
Муниципальные унитарные предприятия, владеющие имуществом на праве хозяйственного ведения, могут распоряжаться недвижимым имуществом (продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ) только с согласия собственника (муниципалитета). Остальным имуществом они распоряжаются самостоятельно (ст. 294–295 ГК РФ).
Муниципальные казенные предприятия, а также учреждения в отношении закрепленного за ними имущества на правах оперативного управления владеют и пользуются имуществом в соответствии с правилами, установленными собственником. Отчуждать любое имущество могут только с согласия собственника, который вправе изъять излишки или неиспользуемое имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Казенное предприятие вправе самостоятельно реализовать произведенную ими продукцию, если иное не установлено законом или иным правовым актом (ст. 296, 297 ГК РФ). Заметим, что в соответствии с Конституцией РФ такое возмещение установлено только применительно к принудительному изъятию имущества для государственных нужд (п. 3 ст. 35). В соответствии с ГК РФ, этот принцип обоснованно распространен и на муниципальное имущество. Органы МСУ создают предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решают вопрос об их ликвидации и реорганизации. Осуществляя управление предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, органы МСУ: а) определяют цели, условия и порядок их деятельности; б) осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги); в) утверждают их уставы; г) назначают и увольняют руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций, строят взаимоотношения с ними на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством; д) заслушивают отчеты этих руководителей[55].
Проблема включения МСУ во взаимоотношения с хозяйствующими органами, расположенными на территории МО, но не находящимися в муниципальной собственности, решается весьма неопределенно. Не раскрыты понятие и механизм координации их. Определеннее выглядит способ управления муниципальной собственностью – муниципальный заказ, т. е. договор органа МСУ с неподчиненными ему хозяйствующими субъектами на выполнение работ, финансируемых за счет средств МСУ с использованием для этих целей собственных материальных ресурсов. Содержание муниципального заказа включает: а) благоустройство территории; б) коммунальное обслуживание населения; в) строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры; г) производство продукции; д) оказание услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социальных потребностей населения[56].
Бюджетный кодекс РФ определяет муниципальный заказ как совокупность муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, обеспечиваемых за счет средств муниципального бюджета. Вопросы управления муниципальной собственностью связаны и с взаимоотношениями с организациями (малого бизнеса) и их подразделениями на территории МО, которые регулируются непосредственно федеральным законодательством. На органы МСУ возлагаются обязанности содействовать развитию их деятельности, оказывать разного вида помощь и поддержку в осуществлении стоящих перед ними задач.
