В диссертации высказываются аргументированные возражения против встречающегося в литературе расширительного толкования понятия «плановые органы».
Современный этап коммунистического строительства характеризуется дальнейшим усилением роли плановых органов. Назревшая необходимость в существенном повышении роли качественных показателей планов, в разработке комплексных программ по наиболее важным научно-техническим, экономическим и социальным проблемам, в улучшении межотраслевого планирования, значение которого все больше возрастает в связи с необходимостью решения многих крупных народнохозяйственных проблем с участием ряда отраслей хозяйства, в разработке проблем научно-технического прогресса, в усилении роли долгосрочных планов и прогнозов, в решении целого ряда других вопросов, вытекающих из потребностей экономического и социального развития страны, ставит перед плановыми органами ряд новых важных задач.
2. Плановые органы Советского государства представляют собой систему, которая складывалась и развивалась вместе с развитием плановой деятельности Советского государства, с учетом ее потребностей. Начало этой системе было положено созданием по инициативе В. И. Ленина Государственной общеплановой комиссии (Госплана). Вслед за созданием Госплана был образован ряд других плановых комиссий. Тем самым было завершено создание первой в истории Советского государства системы его плановых органов, включающей как центральные, так и местные плановые комиссии.
Характеризуя эту систему в целом, необходимо прежде всего обратить внимание на следующие ее особенности. Отдельные звенья этой системы не были связаны между собой какими-либо отношениями подчиненности. Это объяснялось тем, что рассматриваемая система состояла из органов, не являющихся самостоятельными единицами в системе советских государственных органов. Характер функций всех плановых комиссий свидетельствует о том, что они создавались в качестве вспомогательных формирований соответствующих государственных органов, при которых и под руководством которых они действовали. Плановые комиссии при наркоматах, ведомствах и исполкомах осуществляли свои функции под общим методическим руководством Госплана. В диссертации анализируется ряд мероприятий, направленных на дальнейшее расширение рассматриваемой системы плановых органов, развитие их функций.
Образование Союза ССР потребовало организации общесоюзного планового органа. Им стала Государственная плановая Комиссия СССР (Госплан СССР), на которую была возложена задача согласования планов народного хозяйства союзных республик, а также регулирование всего народного хозяйства СССР. После организации Госплана СССР государственные плановые комиссии были созданы во всех союзных республиках в целях разработки и осуществления единых хозяйственных и финансовых планов этих республик.
Рост масштабов социалистического производства, создание новых отраслей промышленности, развитие строительства обусловили необходимость дальнейшего уточнения функций плановых органов, укрепления их системы. В диссертации анализируются важнейшие правовые акты, связанные с указанными изменениями функций плановых органов, развитием их системы в предвоенный, военный период и первое десятилетие послевоенного периода.
В 1955–1965 гг. продолжались поиски новых, более эффективных форм централизованного планирования, соответствующих возросшему уровню производительных сил страны и задачам создания материально-технической базы коммунизма. Не все из них оказались в достаточной мере жизненными. Однако некоторые из них сыграли важную положительную роль в развитии системы и функций плановых органов. К их числу необходимо, в частности, отнести преобразование Госплана СССР из общесоюзного в союзно-республиканский орган. Оно укрепило связи Госплана СССР с Госпланами союзных республик, преобразованными из республиканских в союзно-республиканские органы этих республик. Важное значение имело также подчинение плановых комиссий исполкомов местных Советов в своей деятельности как соответствующему Совету и его исполкому, так и вышестоящей плановой комиссии. Тем самым в нашей стране была завершена централизация системы плановых органов.
Восстановление отраслевого принципа управления, необходимость усиления его увязки с территориальным планированием и другие меры, входящие органической частью в совершенствование хозяйственного механизма на современном этапе коммунистического строительства, потребовали укрепления централизованного планового начала, дальнейшего повышения роли плановых органов страны. Эти тенденции получили отражение в действующих положениях о плановых органах, в которых, в частности, впервые закреплено право Госплана СССР и Госпланов союзных республик издавать в пределах своей компетенции постановления, обязательные для исполнения всеми министерствами, ведомствами и другими организациями соответственно СССР и союзных республик.
3. Являясь специфическим видом органов государственного управления, плановые органы располагают своеобразной и свойственной только им компетенцией. В диссертации анализируются полномочия плановых органов, связанные с осуществлением ими подготовительных, подготовительно-консультативных и контрольных функций, методического и научного руководства работой по экономико-социальному планированию, распорядительной деятельностью, а также ряд прав, необходимых плановым органам для успешного выполнения стоящих перед ними задач (право заслушивать руководителей государственных органов, предприятий, учреждений к других организаций по входящим в их компетенцию вопросам и т. п.).
Анализ компетенции Госплана СССР и Госпланов союзных республик свидетельствует о том, что в ней совмещаются полномочия, связанные с осуществлением этими органами: различных по своему характеру функций. В диссертации высказывается мнение, что такое совмещение ни с теоретической, ни с практической точек зрения ничем не оправдано к отрицательно сказывается на выполнении плановыми органами своих основных задач в области планирования. В связи с этим вносится предложение освободить Госплан СССР и Госпланы союзных республик от распорядительной деятельности, а также и от некоторых других текущих дел, посредством уточнения разграничения функций с рядом отраслевых и межотраслевых органов государственного управления.
В диссертации также содержится предложение об освобождении плановых комиссий исполкомов местных Советов от выполняемых ими текущих дел, не связанных с их прямыми-обязанностями, о расширении прав этих комиссий в деле обеспечения рационального использования региональных ресурсов, о необходимости определения их полномочий на получение и использование данных соответствующих АСУ в целях информационного обеспечения плановой деятельности местных Советов.
Глава VI. Плановое устройство СССР
1. Понятие и основы планового устройства СССР.
2. Плановая система СССР.
3. Система плановых показателей.
1. Плановое устройство СССР представляет собой установленную Советским государством и характеризующуюся тесной взаимосвязью всех ее основных частей систему планов экономического и социального развития, а также внутреннюю структуру этих планов, которая находит выражение в системе их показателей. В диссертации обосновывается целесообразность использования в научных исследованиях и в законодательстве термина «плановое устройство СССР», который вводится в научный оборот впервые.
Плановое устройство СССР определяется в первую очередь советским общественным строем. Советский общественный строй и прежде всего экономическая система СССР определяют степень охвата экономико-социальным планированием различных отраслей народного хозяйства СССР, которая зависит от уровня обобществления средств производства, конечные результаты планирования, обусловленные высшей целью общественного производства при социализме. В результате советский общественный строй оказывает решающее влияние как на систему планов экономического и социального развитая, так и на систему их показателей.
Другим важным фактором, определяющим плановое устройство СССР, служит национально-государственное устройство Союза ССР. Определяющая роль национально-государственного устройства страны в деле ее планового устройства обусловлена правом каждого советского государства, каждого местного органа государственной власти осуществлять плановое руководство подчиненным ему хозяйственным и социально-культурным строительством. Имея определяющим фактором национально-государственное устройство СССР, плановое устройство Советского государства построено с учетом всех важнейших факторов, обусловливающих национально-государственное устройство СССР. Именно поэтому одна из важных его черт состоит в том, что оно основано на базе федерации союзных республик, советской автономии и советского административно-территориального устройства.
