Надо сказать, что в советский период понятие «казна» применялось только к государству. Его органы в этом случае считались представителями казны. Не применялось понятие «казна» и к административно-территориальным и иным такого рода образованиям, которые обычно рассматривались как юридические лица публичного права.
Автономные республики, автономные области и национальные (автономные) округа, края, области, районы, города и т. д. выступали в качестве субъектов гражданского права. «Гражданская правосубъектность перечисленных государственных образований и административно-территоральных единиц, – писал М. И. Брагинский, – возможна благодаря тому, что их юридический статус характеризуется необходимой степенью личной и имущественной обособленности. Граждане, проживающие на территории соответствующих государственных образований и административно-территориальных единиц, составляют их личный субстрат, а денежные средства определенного звена бюджетной системы (республиканский бюджет автономной республики, областной бюджет автономной области и т. п.) – важнейшую часть закрепленного за ним имущества»[115].
Советские конституции и принятые в соответствии с ними нормативные акты, определявшие правовое положение государственных образований и органов власти административно-территориальных единиц, прямо не закрепляли гражданской правосубъектности автономных республик, автономных областей, автономных (национальных) округов, краев, областей, городов, районов и др. Ничего не говорилось о них как субъектах права ни в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, ни в Гражданском кодексе РСФСР. Так, ст. 13 Основ и ст. 24 ГК РСФСР выделяли в качестве особых субъектов гражданского права наряду с юридическими лицами только Союз ССР и союзные республики как суверенные государства.
Тем не менее, в целом по вопросу о гражданской правосубъектности отдельных звеньев государства в советской литературе господствовала точка зрения, согласно которой либо вообще не упоминалось о выступлениях в гражданском обороте государственных образований – автономных республик, автономных областей и автономных (национальных) округов, а также административно-территориальных единиц, либо, не отвергая в принципе такую возможность, считалось, что такого рода выступления практически сливаются с выступлением их представительных или соответствующих исполнительных органов.
Так, С. Н. Братусь, не отрицая принципиальную возможность наделения административно-территориальных единиц гражданской правосубъектностью, вместе с тем полагал, что практически «в качестве участника гражданских правоотношений выступает основной и постоянно действующий орган этого общественного образования – местный Совет»[116].
«Основное возражение против позиции С. Н. Братуся, – писал М. И. Брагинский, – сводится к тому, что свое правильное положение – «административно-территориальная единица… является единицей, т. е. организацией и при том самостоятельной в имущественном отношении» он не доводит до конца. В связи с этим С. Н. Братусь допускает смешение двух видов имущества: имущества, которое стоит за исполнительным комитетом (местным Советом) как юридическим лицом, и имущества административно-территориальной единицы в ее качестве особого субъекта гражданского права.
Не убеждает и указание на «самостоятельные бюджеты» местных Советов. Средства местного бюджета не входят в состав имущества, принадлежащего местному Совету как юридическому лицу. Когда местный Совет принимает участие в гражданском обороте от собственного имени состав закрепленного за ним имущества гораздо скромнее: это главным образом средства, которые проходят по смете исполкома (местного Совета) и тем самым составляют лишь незначительную долю соответственно областного, городского или районного бюджетов»[117].
М. И. Брагинский считал приведенное им разграничение весьма важным. Он указывал, что, если стороной в гражданских правоотношениях выступает местный Совет, взыскание по его долгам может быть обращено лишь на денежные суммы, которые выделены по смете. И только тогда, когда исполком (местный Совет) действует от имени административно-территориальной единицы, объектом взыскания по ее долгам становятся средства областного, районного или городского бюджетов. Этот свой вывод он основывал на ст. 11 Основ гражданского законодательства, в силу которой «государство не отвечает по обязательствам государственных организаций, являющихся юридическими лицами, а эти последние не отвечают по обязательствам государства».
«Поскольку средства местного Совета – юридического лица, – подчеркивал М. И. Брагинский, – не сливаются со средствами, которые представляют собой нераспределенную часть соответствующего бюджета, очевидно, правами по оперативному управлению этими последними (средствами областного, городского, районного бюджета) должны быть наделены уже не местные Советы, а иные объекты. Ими являются сами административно-территориальные единицы, которые в качестве особой разновидности субъектов гражданского права противопоставляют себя социалистическим организациям – юридическим лицам и в их числе соответствующему Совету депутатов трудящихся.
Таким образом, необходимо четко различать два возможных варианта выступления исполнительного комитета в гражданском обороте: от имени местного Совета и от имени государственного образования или административно-территориальной единицы»[118].
М. И. Брагинский различал гражданско-правовой статус областей, краев, городов, районов и сел, рабочих поселков, города районного подчинения. Он указывал, что имущество этих последних по общему правилу не противопоставляется имуществу отдельных учреждений, финансируемых из этого бюджета. Он подчеркивал, что они как административно-территориальные единицы в отличие от других местных Советов являются непосредственными участниками широкого круга сделок. При этом имущество, закрепленное за их Советами как юридическими лицами, включает средства всего сельского, поселкового бюджета, за исключением сумм, ассигнованных отдельным бюджетным организациям, которыми открываются текущие счета.
М. И. Брагинский полагал, что организационно-хозяйственная деятельность государственных образований и административно-территориальных единиц, осуществляемая ими в лице Советов и исполнительных комитетов местных Советов, по общему правилу находится вне сферы гражданско-правового регулирования. Здесь складываются обычные административные правоотношения. Однако нормальное выполнение организационных функций предполагает в ряде случаев выступления субъектов такой деятельности и в качестве стороны гражданского правоотношения[119].
Большинство цивилистов сводили участие Союза ССР, союзных республик, других государственных образований и административно-территориальных единиц в гражданском обороте внутри страны к проведению займов, лотерей, приобретению прав на бесхозяйственное содержание, бесхозяйное, конфискованное, реквизированное, выморочное имущество. Тем самым устанавливается узкий и весьма специфический круг отношений. Кроме того, речь шла и об особых правовых конструкциях, рассчитанных исключительно на участие государственных образований и административно-территориальных единиц. Однако этот последний вывод вызывает в правовой литературе также возражения. Например, М. И. Брагинский полагал, что перечисленные субъекты «участвуют не только в специально для них созданных гражданских правоотношениях, но и в гражданских правоотношениях общего типа, т. е. тех, которые в принципе могут складываться и с иным субъектным составом»[120].
Государственные образования и административно-территориальные единицы управляли определенными частями общегосударственного имущества, могли в предусмотренных законом случаях предъявлять по поводу такого имущества виндикационные иски или иски о возмещении причиненного вреда. Они могли выступать в качестве не только истцов, но и ответчиков по виндикационным, деликтным и другим требованиям, участвовать в самых разнообразных гражданских договорах, а также в отношениях, которые, хотя и возникают не из договора, а из других предусмотренных законом оснований, но по содержанию совпадают с определенным договорным типом.
Наряду со специальными случаями наследования государства, установленными законом, государственные образования и административно-территориальные единицы могли приобрести наследственные права в общем порядке в тех случаях, когда в их пользу было составлено завещание или кто-либо из наследников отказался от наследства в пользу государства.
Как и отдельные организации, имеющие права юридического лица, государственные образования и административно-территориальные единицы хранят принадлежащие им бюджетные средства на особых счетах в банке[121].
