Следует сказать, что многие положения, обоснованные русскими юристами, в частности тезисы о том, что компенсация вреда невинно пострадавшим гражданам выступает в качестве необходимой основы, предпосылки правового государственного строя, средства укрепления доверия между гражданином и государством; о соотношении гражданского и государственного права и их роли в процессе установления и регулирования государственной ответственности; о том, что непосредственная ответственность должностных лиц перед гражданами в случае причинения ущерба в сфере уголовного правосудия не имеет под собой достаточной юридической, политической, социальной почвы, в настоящее время нашли законодательное признание.
Несмотря на всестороннее теоретическое обоснование необходимости установления ответственности государства перед личностью, утверждение данного принципа в действительности проходило с трудом.
Как указывает Г. 3. Климова, «ценные рекомендации русских юристов после Великой Октябрьской революции были незаслуженно забыты. Разрушение "буржуазных" юридических институтов сопровождалось отрицанием прежних правовых идеалов и, в частности, права на предъявление исков к государству. Нигилистическое отношение к субъективным личным правам выразилось и в том, что изучение проблемы ответственности власти практически прекратилось. В условиях экономической нестабильности, финансовых трудностей власть отказалась принять на себя обязанность компенсации ущерба, причиненного неправомерными актами своих органов. Установление общего правила об ответственности государства было признано опасным ввиду возможного ущемления авторитета государственной власти и предполагаемых высоких государственных расходов. Поскольку принцип разделения властей отрицался, и государственные органы рассматривались в качестве элементов интегрального аппарата государства, они не признавались ответственными за причинение ущерба в публичной сфере, за исключением строго ограниченных законодательством случаев. Государство как таковое не подлежало привлечению к суду: презюмировалось, что социалистический строй исключает нарушение прав граждан народной властью. Безответственность также являлась зеркальным отражением теории обострения классовой борьбы в период построения социализма: мощь государства следовало всемерно укреплять, а не ослаблять, поэтому сами дискуссии о расширении его ответственности были признаны излишними. В условиях господства административно-командной системы власти было не принято говорить и писать о следственных и судебных ошибках, о необходимости возмещения гражданину причиненного вреда. Государство во многом игнорировало свои обязанности перед гражданами, пострадавшими от незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия и суда»[96].
«На реабилитацию утвердился упрощенный взгляд – как на признание невиновности обвиняемого (подсудимого, осужденного). Из нее исключалось едва ли не самое основное – компенсационные и правовосстановительные меры, которые призваны возвратить гражданину прежнее имущественное и социальное положение»[97], – отмечает М. И. Пастухов.
Гражданский кодекс РСФСР, введенный в действие 1 января 1923 г., в ст. 407-а содержал положение об ответственности госучреждений, в том числе судебных, следственных органов и прокуратуры, за служебные действия их должностных лиц в области административного управления, однако ответственность госучреждений наступала лишь в случаях, особо указанных законом[98]. Названная статья отсылала к несуществующим нормативно-правовым актам, а также предусматривала ответственность госучреждений, а не государства непосредственно, что не позволяет говорить о надлежащем законодательном закреплении рассматриваемого принципа.
Еще одним нормативным актом этого времени, содержащим положения об ответственности государства, был Циркуляр Наркомата юстиции, Наркомата внутренних дел и Прокуратуры СССР от 5 декабря 1936 г., согласно которому реабилитированному гражданину должны были полностью возмещать суммы, удержанные из его заработка в процессе исполнения приговора[99]; однако указанным нормативным актом предусматривалась ответственность не за все виды вреда, причиненного гражданину неправильными действиями должностных лиц органов государственной власти, и не в полном размере.
Отдельные нормативные акты затрагивали некоторые вопросы реабилитации, не решая проблемы в целом.
Пленум Верховного Суда СССР в своем постановлении № 7 от 29 сентября 1953 г. «О судебной практике по применению конфискации имущества» закрепил, что в случае исключения вышестоящим судом конфискации из приговора суд, вынесший приговор, обязан независимо от просьбы осужденного по получении определения вышестоящего суда направить копию определения финансовому органу, в распоряжение которого поступило конфискованное имущество, для исполнения – возврата имущества или возмещения его стоимости[100].
Постановлением Совета Министров СССР от 8 сентября 1955 г. № 1655 было установлено положение о выплате двухмесячной зарплаты лицам, необоснованно привлекавшимся к уголовной ответственности. Условие возмещения ущерба – оправдательный приговор или прекращение уголовного дела. С требованием о выплате реабилитированный должен был обратиться к администрации предприятия, из средств которого эти суммы и возмещались, а в случае отказа в выплате гражданин имел право на обращение с иском в суд. В случае посмертной реабилитации двухмесячная зарплата выдавалась семье. Время нахождения граждан в местах лишения свободы, ссылки, а также время отбывания исправительно-трудовых работ засчитывалось в общий трудовой стаж и в стаж работы по специальности; администрация предприятия должна была вносить в трудовые книжки соответствующую запись. В непрерывный трудовой стаж оно включалось, если перерыв между днем извещения о реабилитации или освобождения из мест заключения или ссылки и днем поступления на работу не превышал 6 месяцев. Исполкомы местных Советов депутатов трудящихся были обязаны в первую очередь обеспечивать таких граждан жильем[101].
Не стало переломным моментом в законодательном закреплении принципа государственной ответственности перед личностью и принятие Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 8 декабря 1961 г., несмотря на предшествовавшие его появлению полемику в научной среде и публикации юристов[102]. Как указывают В. В. Бойцова и Л. В. Бойцова, ст. 89 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик стала «результатом компромисса между теми, кто защищал расширение ответственности государства, и теми, кто сопротивлялся ему»[103].
В результате ст. 89 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик обладала теми же недостатками, что и ранее действовавшие нормативно-правовые акты: она содержала отсылку к специальному законодательству, регулирующему порядок возмещения вреда государственными органами, при отсутствии такого законодательства, и упоминание об ответственности государственных органов за возмещение вреда.
Важным моментом стало принятие 7 октября 1977 г. Конституции СССР, где в ст. 58 предусматривалось право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей[104]. В отличие от ст. 89 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, ст. 58 Конституции СССР не ссылалась на специальное законодательство, а в императивном порядке наделяла данным правом граждан СССР. Интересно, что в Проекте Конституции ст. 58 была сформулирована иначе: возмещение ущерба должно было производиться «способом и в пределах, указанных законом». Исключение из Проекта данной отсылочной нормы было вполне оправданно, поскольку тем самым устанавливался принцип полной и безусловной ответственности за ущерб, причиненный государственными органами и должностными лицами. Несмотря на сказанное, данная конституционная норма не имела практического применения, поскольку механизм реализации указанного права не был создан.
И лишь с принятием 18 мая 1981 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» и Положения «О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда», утвержденного вышеназванным Указом[105], а также утверждением 2 марта 1982 г. Инструкции «По применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда»[106] принцип ответственности государства получил должное законодательное закрепление и регулирование.
