Ситуация, которая сложилась вокруг особого ребенка – непрописанности реальных прав, пустой декларативности, «полной гарантии» без всякого ее обеспечения, – существенно осложняла правозащитную деятельность в этой сфере. Чтобы заставить работать нормы уже принятых законов, правозащитникам зачастую приходилось самим придумывать «правила игры», по которым мы будем потом «играть»: выдвигать новые законодательные предложения на федеральном и региональном уровнях, разрабатывать проекты различных нормативных актов, ведомственных документов и т.п.
В последнее время эта работа оказалась еще более затруднена. С января 2005 года вступили в силу кардинальные изменения законодательства, охватившие всю социальную сферу и выразившиеся в принятии так называемого «закона о монетизации льгот» (№ 122-ФЗ). В кратчайшие сроки потребовалось осмыслить и проанализировать новую правовую ситуацию, отследить и спрогнозировать ее практические последствия, проинформировать об этом общественность, существенно скорректировать стратегию и тактику правовой поддержки родителей.
Настоящий сборник посвящен анализу законодательных изменений в сфере образования и реабилитации особых детей, вызванных политикой «монетизации», и их практических последствий, а также сформировавшимся у нас и наших коллег представлениям о путях выхода из сложившейся ситуации. Целью данного издания является объединение усилий всех заинтересованных сторон – представителей некоммерческого сектора и правозащитников, управленцев, особенно из тех регионов, которые уже начали осуществлять интеграцию особого ребенка в социальную сферу, юристов и экономистов, способных разработать правовые и организационно-экономические механизмы такой интеграции.[3]
Правовой базис: международные гарантии прав особого ребенка и их отражение в российском законодательстве
К началу 1990-х годов завершился процесс, начатый еще в 60-х годах прошлого столетия: Россия присоединилась к зоне действия ряда международных конвенций, гарантирующих права на развитие, образование и социальное обеспечение для детей с ограниченными возможностями, де-юре признала за собой ответственность за их выполнение и сделала решительный шаг к гуманизации общества. Впервые в отечественной практике была создана правовая основа интеграции в социум детей с нарушенным развитием. Государство закрепило свою обязанность обеспечить всех детей, в каком бы состоянии они ни находились, необходимым им образованием.
Конституция РФ (п. 4 ст. 15) декларирует примат международного права, и российское законодательство в соответствующей области должно опираться на подписанные Россией международные договора и иные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права. Международное право «сверхавторитетно» и может служить основанием для отстаивания законных интересов ребенка в суде.[4]
К документам, формирующим правовую позицию международного сообщества по этим вопросам, относятся прежде всего Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования и Конвенция о правах ребенка[5] . Приведем принципиально важные с точки зрения обеспечения прав особых детей на полноценные образование и реабилитацию положения данных документов.
Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1960 г.; ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 июля 1962 г.):
Статья 1.1. В настоящей Конвенции выражение «дискриминация» охватывает всякое различие, исключение, ограничение или предпочтение.., которое имеет целью или следствием уничтожение или нарушение равенства в области образования, и в частности:
а) закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа[6] ;
<...>
d) положение, несовместимое с достоинством человека, в которое ставится какое-либо лицо или группа лиц.
Статья 3. ...Государства... обязуются:
а) отменить все законодательные постановления и административные распоряжения и прекратить административную практику дискриминационного характера в области образования...
Статья 4. Государства... обязуются...:
с) поощрять или развивать подходящими методами образование лиц, не получивших начального образования или не закончивших его, и продолжение их образования в соответствии со способностями каждого...
Статья 9. Никакие оговорки к настоящей Конвенции не допускаются.
Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. (ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г.:)
Статья 23.
1. Государства-участники признают, что неполноценный в умственном или физическом отношении ребенок должен вести полноценную и достойную жизнь в условиях, которые обеспечивают его достоинство, способствуют его уверенности в себе и облегчают его активное участие в жизни общества.
2. Государства-участники признают право неполноценного ребенка на особую заботу и поощряют и обеспечивают предоставление при условии наличия ресурсов имеющему на это право ребенку и ответственным за заботу о нем помощи, о которой подана просьба и которая соответствует состоянию ребенка и положению его родителей или других лиц, обеспечивающих заботу о ребенке.
3. В признание особых нужд неполноценного ребенка помощь в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи предоставляется по возможности бесплатно, с учетом финансовых ресурсов родителей или других лиц, обеспечивающих заботу о ребенке, и имеет целью обеспечение неполноценному ребенку эффективного доступа к услугам в области образования, профессиональной подготовки, медицинского обслуживания, восстановления здоровья, подготовки к трудовой деятельности и доступа к средствам отдыха таким образом, который приводит к наиболее полному, по возможности, вовлечению ребенка в социальную жизнь и достижению развития его личности, включая культурное и духовное развитие ребенка.
Статья 28.
1. Государства-участники признают право ребенка на образование, и с целью постепенного достижения осуществления этого права на основе равных возможностей они, в частности:
а) вводят бесплатное и обязательное начальное образование...
Статья 29.
1. Государства-участники соглашаются в том, что образование ребенка должно быть направлено на:
a) развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме...
b) подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия...
2. Никакая часть настоящей статьи или статьи 28 не толкуется как ограничивающая свободу отдельных лиц и органов создавать учебные заведения и руководить ими при условии постоянного соблюдения принципов, изложенных в пункте 1 настоящей статьи, и выполнения требования о том, чтобы образование, даваемое в таких учебных заведениях, соответствовало минимальным нормам, которые могут быть установлены государством...
Статья 39.
Государства-участники принимают все необходимые меры для того, чтобы содействовать физическому и психологическому восстановлению и социальной реинтеграции ребенка, являющегося жертвой: любых видов пренебрежения, эксплуатации... или любых других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения... Такое восстановление и реинтеграция должны осуществляться в условиях, обеспечивающих здоровье, самоуважение и достоинство ребенка.
Россия провозгласила готовность привести законодательство в соответствие с нормами международного права. Однако отражение этих норм в системе национальных законов и особенно подзаконных актов оказалось неполным и крайне противоречивым. Прогрессивные декларации подчас не только оказывались не подкрепленными механизмами реализации, но и соседствовали с прямо дискриминационными положениями, проникшими в новую правовую систему из советского прошлого.
Яркий пример подобных противоречий демонстрирует Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 32661 «Об образовании». В п. 1 ст. 5 Закона сформулирован прекрасный зачин: «Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости». Однако по мере конкретизации данного положения для детей с отклонениями в развитии эти блестящие намерения ощутимо тускнеют. Каждое следующее уточнение трактует приведенную норму все более и более ограничительно. Так, например, в п. 6 той же статьи говорится: «Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов». «Специальные педагогические подходы» могут еще рассматриваться как повышенное внимание к этим детям. Но п. 10 ст. 50 уже не оставляет такой надежды – он не предоставляет детям с отклонениями в развитии права обучаться в общеобразовательном учреждении: «Для детей и подростков с отклонениями в развитии органы управления образованием создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество...». Это находится уже в явном противоречии и с основным замыслом Закона «Об образовании» (п. 1 ст. 5), и с международным правом.
