Какие методы эффективны?
Выше много говорилось о том, как можно бороться с коррупцией. Теперь уместно задать вопрос, который является во многих отношениях самым важным: какие методы наиболее эффективны? К сожалению, каждый из них имеет свои недостатки. Объемы книги не позволяют проанализировать эффективность каждого из них, и потому далее мы обсудим значение международных усилий, тем более что о мерах, которые можно предпринять внутри страны, мы много говорили ранее. Принесли ли многочисленные международные конвенции по борьбе с коррупцией заметные результаты или же практическая роль международных усилий мало заметна и все ограничивается лишь риторикой?
Невзирая на все целевые программы Евросоюза и Совета Европы, коррупция остается серьезной проблемой в большинстве посткоммунистических стран.
Более того, первый отчет European Union Integrity System, вышедший в 2014 году, ясно показал, что опасность коррупции сохраняется и в организациях самого европейского сообщества из-за лазеек в нормативных актах и плохого соблюдения соответствующих этических норм.
Согласно официальному отчету о внедрении антикоррупционной Конвенции ОЭСР, «30 из 40 стран, подписавших конвенцию, практически не расследуют и не пресекают международное взяточничество, стремясь к росту объема экспорта». Это довольно печально. Например, Япония, ратифицировавшая конвенцию, часто подвергается критике за недостаточное ее воплощение на практике. Что касается Великобритании, то, хотя она, приняв в 2010 году закон, направленный на борьбу со взяточничеством в бизнес-секторе, заняла жесткую позицию по отношению к коррупции, ранее ее критиковали за недостаточные усилия по выполнению Конвенции ОЭСР.
Более того, существует реальная опасность ослабления усилий по борьбе с коррупцией. Так, в первое десятилетие после подписания Конвенции ОЭСР, такие страны, как США и Германия (а в 2013 году к ним добавились Великобритания и Швейцария), показали себя особенно добросовестными в соблюдении законов, разработанных на основе положений конвенции, наказав большое число «оступившихся» компаний. Но, как часто подчеркивает TI в своих ежегодных обзорах, посвященных исполнению Конвенции ОЭСР, когда «отличники» США и Германия видят, что другие страны слабо соблюдают свои обязательства по конвенции, они рано или поздно задаются вопросом, разумно ли с их стороны так наказывать собственные компании, тем самым поощряя бизнес тех стран, которые выполняют конвенцию только на словах. И если ответ будет отрицательным, то они перестанут служить положительным примером.
Что касается эффективности Конвенции ООН UNCAC, то процесс анализа ее эффективности начался относительно недавно, с введения пятилетнего «первого обзорного цикла» в 2010 году. О его успехах говорить пока рано. Но если учесть, что UNCAC работает с 2005 года, остается неясным, почему анализ эффективности задержался так надолго. Более того, некоторые ведущие торговые державы, такие как Германия и Япония, до 2010 года UNCAC еще не ратифицировали. И вообще, насколько сильна эта конвенция? Теоретически страны, ратифицировавшие ее, могут быть подвергнуты суду (Международному суду ООН) за невыполнение своих обязательств. На практике же у этого суда, по существу, нет никаких полномочий по принуждению стран к ее выполнению.
Обратимся еще раз к усилиям Всемирного банка по борьбе с коррупцией. Мы уже обсуждали, как применяемый им мониторинг может заметно уменьшить коррупцию. Но и он подвергается критике за то, что его в прошлом жесткая политика отмены проектов, в которых была обнаружена коррупция, может нанести вред тем, кто более всего нуждается в помощи со стороны этой организации. Отметим также, что его черный список включает главным образом частные лица и небольшие компании. Создается впечатление, что мощным транснациональным корпорациям часто удается избежать наказания за нарушения, а маленьким компаниям – нет. Служебный отчет Всемирного банка за 2011 год относительно его антикоррупционных усилий показал, что результаты неоднозначны. Действительно, во многих странах был достигнут некоторый успех в усилении АКО, но отчет выявил и то, что цели, преследуемые банком по борьбе с коррупцией, достигнуты не были.
Свидетельствуют ли все эти неутешительные факты о том, что предпринятая в последние десятилетия борьба с коррупцией была пустой тратой времени и сил? К этому мнению склоняется ряд крупных экспертов по изучению коррупции. Приведем некоторые их мнения по этому поводу. Дэниэл Кауфман, один из ведущих специалистов по исследованию коррупции Всемирного банка, в 2005 году указывал, что десятилетие антикоррупционных усилий не принесло пока заметных результатов. Более того, в 2009 году он оценил усилия по борьбе с коррупцией как «еле теплящиеся».
Представляя в 2013 году ИВК, Хугетт Лабелль, возглавлявшая в то время TI, подчеркивала: «Индекс 2013 года демонстрирует, что все страны по-прежнему сталкиваются с угрозой коррупции на всех уровнях управления, от выдачи региональных лицензий и разрешений до принятия государственных законов и нормативов». Согласно ИВК, почти 70 % стран имеют баллы (по некоррупцион-ности) ниже 50 (по шкале от 0 до 100), что означает высокий уровень коррупции в них.
Несмотря на эти справедливые критические замечания, не все так печально. Один из ведущих специалистов в области исследования коррупции Майкл Джонстон пишет в своей книге (2014): «То, что они (то есть все мы) по-прежнему ищут способы борьбы с коррупцией во всех общественных системах, еще не означает провала (антикоррупционного) движения. В конце концов, еще недавно коррупция вообще широко не обсуждалась… И то, что сегодня мы знаем о ней больше, само по себе является большим достижением».
Есть доля правды в заявлении международной организации U4, опубликованном на ее сайте: «Нелегко понять, что именно и почему приносит успех в борьбе с коррупцией». Однако сравнительный анализ различных мер позволяет выделить несколько основных принципов, которым нужно следовать, если мы хотим добиться прогресса в борьбе с коррупцией.
Так, теперь мы можем ответить на вопрос, действительно ли «у семи нянек дитя без глаза». Как показал Джон Куа, успех Сингапура и Гонконга в борьбе с коррупцией в немалой степени является результатом того, что в каждой из этих стран была создана единая, мощная и независимая АКО. Там, где таких организаций много, их обязанности часто перекрываются и противоречат друг другу, что в свою очередь приводит к проблемам координации и перекладыванию ответственности друг на друга, а также к неэффективности и растрате ресурсов.
Многие аналитики утверждают, что успех или неуспех антикоррупционных мер в основном зависит от политической воли. Это утверждение довольно убедительно, но его следовало бы расшифровать. Например, о чьей воле мы говорим? Во многих культурах и на многих языках есть поговорка «Рыба гниет с головы», что означает, что коррупции больше там, где политические элиты подают дурной пример. Исходя из этого, можно предположить, что все определяет воля правителей. Но хотя она и важна, дело здесь не только в воле или в желании. Руководитель страны может искренне хотеть бороться с коррупцией, но не обладать достаточной властью над собственной бюрократией, чтобы суметь реализовать свои намерения. Кроме того, в неолиберальном глобализированном мире национальные политические лидеры далеко не всегда могут контролировать транснациональные корпорации.
Итак, политические лидеры не только должны искренне хотеть бороться с коррупцией (то есть обладать политической волей), но также иметь возможность претворить это желание в жизнь. Кроме того, многочисленные члены социума – государственные служащие, бизнес-сектор, гражданское общество и отдельные граждане – также должны иметь желание бороться с коррупцией. Роль каждого из них в борьбе с коррупцией различна и в каждой стране своя, но вклад каждого из них крайне важен.
В главе 6 мы назвали коррупцию «проклятой» проблемой. Коррупция никогда не исчезнет. Как писал Тацит много столетий назад, «пока законодатели придумывают новые законы для борьбы с мошенниками и коррупционерами, те изобретают новые пути, дабы обойти эти законы». Тем не менее в некоторых странах проблема коррупции менее остра, чем в других: например, небольшие страны с развитой демократией, сильной приверженностью власти закона, высоким уровнем общественного доверия и хорошо развитым гражданским обществом гораздо меньше подвержены коррупции. Их пример показывает, что коррупцию все-таки можно снизить до допустимого уровня [36].
