Итак, правотворческая деятельность советского социалистического государства начинается с опубликования 24 ноября 1917 г. Декрета Совета Народных Комиссаров «О суде», где говорилось: «…местные суды решают дела именем Российской Республики и руководствуются в своих решениях и приговорах законами свергнутых правительств лишь постольку, поскольку таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию…». Начался этап по созданию социалистического законодательства.
До 1922 г. включительно законодательство РСФСР не было кодифицировано, а нормы права, устанавливающие ответственность за совершение отдельных видов преступлений, содержались в декретах, а иногда и в подзаконных актах. Так, ст. 1 Декрета Совета Народных Комиссаров «О комиссиях для несовершеннолетних» от 14 января 1918 г.[11] указывала, что «суды и тюремное заключение для малолетних и несовершеннолетних упраздняются», а в соответствии со ст. 2 «дела о несовершеннолетних обоего пола до семнадцати лет, замеченных в деяниях общественно-опасных, подлежат ведению комиссии о несовершеннолетних», которые могли применить к ним одну из двух мер: либо освободить от уголовной ответственности несовершеннолетнего правонарушителя, либо направить его в «одно из убежищ: детский дом, коммуну, приют или приемник Народного Комиссариата общественного призрения соответственно характера деяния»[12].
Вступление в юридическую силу Декрета Совета Народных Комиссаров «О комиссиях для несовершеннолетних» от 14 января 1918 г.[13] заложило основу правовой регламентации советского социалистического строя по вопросам уголовной ответственности несовершеннолетних и применения к не достигшим совершеннолетия правонарушителям принудительных мер воспитательного воздействия. В состав указанных комиссий наряду с представителями органов социального обеспечения и просвещения входили представители общественности и врачи, что предполагало принятие к этой категории правонарушителей не только мер общественного, но и в необходимых случаях медицинского характера. При этом был установлен безусловный возраст начала уголовной ответственности – семнадцать лет.
Политика в сегменте административного и уголовного права этого периода во многом определялась идеологической составляющей государства. Так, в программе Коммунистической партии, принятой VIII съездом РКП(б) 23 марта 1919 г., провозглашалось, что «РКП(б) должна стремиться к тому, чтобы система наказаний для несовершеннолетних была окончательно заменена системой мер воспитательного характера»[14]. Этим было провозглашено усиление воспитательного воздействия на не достигших совершеннолетия лиц взамен применения к ним мер наказания, связанных с реальным лишением свободы.
4 февраля 1919 г. издается декрет об учреждении Совета защитников детей. «Принимая во внимание тяжелые условия жизни в стране и лежащую на революционной власти обязанность сберечь в опасное переходное время подрастающее поколение, Совет Народных Комиссаров РСФСР настоящим декретом утверждает особый Совет защиты детей». 5 марта 1920 г. по губерниям было разослано постановление Народного комиссариата образования, в котором указывалось на необходимость создания специальной детской милиции, скорейшей организации бесплатного питания беспризорников, их лечения, организации приемников, потому что все это «должно заменить крайне вредное помещение детей в общие участки милиции».
Начавшаяся Гражданская война, эпидемии и голод 1917 – 1918 гг. привели к возникновению массовой беспризорности среди детей. В этой связи требовалось изъятие данных несовершеннолетних с улиц и создание нормальных условий для их существования. Для этих целей в декабре 1919 г. в Петрограде Народным комиссариатом просвещения было организовано новое учреждение для временного содержания беспризорных и склонных к правонарушениям несовершеннолетних – Центральный Карантинно-распределительный детский пункт (ЦКРДП), призванный оказывать первую доврачебную и социальную помощь нуждающимся детям.
Одним из ключевых моментов в развитии уголовно-правовой мысли и уголовного законодательства стало принятие Народным комиссариатом юстиции «Руководящих начал по уголовному праву РСФСР» в 1919 г., ст. 13 которых устанавливала, что несовершеннолетние в возрасте до четырнадцати лет не подлежат суду и наказанию. В отношении указанной возрастной категории могут быть применены только воспитательные меры. Аналогичные меры применялись и к лицам переходного возраста, т.е. от четырнадцати до восемнадцати лет, «действующим без разумения, если в отношении них возможно медико-педагогическое воздействие». Однако в отношении данной категории несовершеннолетних, действующих «с разумением», суду предоставлялось право применять меры уголовного наказания.
При модернизации этого положения 4 марта 1920 г. принимается Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР «О делах несовершеннолетних, обвиняемых в общественно опасных действиях»[15]. Этим Декретом повышается возраст не достигших совершеннолетия лиц до восемнадцати лет, дела по которым подлежали рассмотрению на заседаниях комиссий по делам несовершеннолетних, образованных Декретом Совета Народных Комиссаров от 14 января 1918 г.[16] При этом происходит расширение применяемых мер медико-педагогического воздействия, о чем свидетельствует принятая в 1920 г. Инструкция, утвержденная Постановлением Наркомпроса, Наркомздрава и Наркомюста, согласно которой к подросткам-правонарушителям комиссиями могли быть применены различные меры. В первую группу включались: собеседование, замечание, разъяснение, т.е. речь шла только о сугубо воспитательных мерах, целью которых являлось разъяснение подростку противоправности его поведения, недопустимости совершения аналогичных поступков в будущем. Ко второй группе относились такие меры, как внушение, оставление на свободе под присмотром родителей или родственников, определение на работу; помещение в школу, отправка на родину. Третью группу составляли: помещение в детский дом, в лечебницы для трудновоспитуемых, специальные психиатрические лечебницы, в дома для морально-дефектных подростков[17].
Далее отметим, что при невозможности применения к лицу, не достигшему совершеннолетия, педагогических, психологических, воспитательных и медицинских мер воздействия, дело следует передавать для разбирательства по существу в народный суд. Народному комиссариату юстиции предписывалось содержать таких несовершеннолетних в местах лишения свободы отдельно от взрослых, а комиссии по делам несовершеннолетних при обнаружении деструктивного влияния на таких лиц совершеннолетних, при условии, что это способствовало совершению противоправного деяния, должны были незамедлительно сообщить об этом народному суду. Таким образом, все протоколы о совершении несовершеннолетними старше четырнадцатилетнего возраста тяжких и особо тяжких преступлений должны были в течение суток с момента доставления и задержания направляться в адрес народного судьи.
Согласно закону ему необходимо было в течение трех суток со дня получения протокола провести все следственные мероприятия по определению роли лица, не достигшего совершеннолетнего возраста, в тяжком противоправном деянии, и внести в комиссию по делам несовершеннолетних подробный доклад[18]. Важно было и то, что до заслушивания в комиссии доклада народного судьи члены комиссии не могли вмешиваться в его действия, что, безусловно, способствовало полному, всестороннему и объективному рассмотрению дела о преступлении несовершеннолетнего.
Кроме того, важную роль в тот период играли всероссийские съезды:
– январь 1918 г.: I Всероссийский съезд по охране детства;
– май 1920 г.: Всероссийский съезд по борьбе с детской беспризорностью;
– 1923 г.: II Всероссийский съезд социально-правовой охраны детей и подростков и детских домов.
Рекомендации съездов легли в основу многих решений, направленных на создание государственной системы органов и учреждений, в функции которой, кроме прочего, входила профилактика детской безнадзорности и правонарушений.
Следующим шагом по обеспечению прав детей было издание Президиумом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов РСФСР 27 января 1921 г. постановления, согласно которому при Всероссийском Центральном Исполнительном Комитете Советов образовывалась Комиссия по улучшению жизни детей. В комиссию входили представители Наркоматов просвещения, здравоохранения, продовольствия, рабоче-крестьянской инспекции. При Народном комиссариате образования была создана Детская чрезвычайная комиссия (ДЧК), которая разрабатывала концепцию работы по борьбе с голодом (создание столовых, приемников, эвакуация детей)[19].
