Ф. Ф. Кокошин указывал, что в условиях, когда местные единицы наделены правом издавать местные законы, возникает вопрос о соотношении этих местных законов с общегосударственными. Он подчеркивал, что не только при автономном устройстве отдельных частей государства, но и при федерации существует основной принцип, выраженный в конституциях всех федераций, принцип, по которому общегосударственное законодательство имеет преимущество перед местным. «Местные законы, – писал он, – конечно, не могут ни отменять общегосударственных законов, ни изменять их, ни разъяснять и т. д. При этом необходимо установить тот или иной практический способ охраны общегосударственного законодательства, так, чтобы местные законы не выходили за пределы автономии и не входили в конфликт с общегосударственными законами»[30].
Ф. Ф. Кокошкин считал, что общегосударственной власти в той или иной форме должна быть дана возможность останавливать до введения в жизнь те местные законы, которые нарушают пределы местной автономии и вторгаются в область деятельности центральной власти. «Это право, – писал он, – может быть построено различным образом. Практически это могло бы быть построено так, что или местные представители общегосударственной власти, или центральное правительство должны иметь сведения об издаваемых автономным органом местных законах до приведения их в действие, и в случае если центральное правительство или его представитель найдет, что эти законы вторгаются в компетенцию общегосударственной власти, то эти законы передаются на рассмотрение общегосударственного народного представительства, которое может и отменить их»[31].
Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал сложность проведения точной границы между государством федеративным и государством унитарным с местной автономией, поскольку вопрос о признаках той и другой формы государственного устройства является спорным. Вместе с тем он полагал, что государство, в котором местные союзы, наделенные правом автономии, имеют не государственную, а только провинциальную автономию, не может рассматриваться в качестве федеративного.
В книге «Автономия, федерация и национальный вопрос», изданной в 1906 г. под редакцией В. М. Гессена, указывается, что национальной автономии должно предшествовать установление парламентарного, правового государства. У всякой значительной народности, считают авторы этой книги, которая путем вековой творческой работы создала определенную культурную индивидуальность, имеющей за собой блестящую историю, никакие гонения и преследования не могут искоренить стремление хотя бы и не к полной политической самостоятельности. «В подобных случаях, – говорится в книге, – господствующая в государстве власть, представляя отдельным народностям известную политическую самостоятельность, хотя бы в форме автономии, создает счастливый выход национальным притязаниям… Эта автономия только тогда может получить реальную основу, когда заинтересованная национальность имеет резко очерченные географические границы, т. е. сплошь населяет какую-нибудь территорию. В этом случае территориальная автономия является в то же время автономией национальной»[32].
Ратуя за децентрализацию государств, особенно крупных, авторы ссылаются на профессора Еллинека, который писал: «Крупным государством совершено невозможно управлять исключительно при посредстве центральных установлений. Местным органам суда и управления необходимо должна быть предоставлена, в определенных пределах, решающая власть, которая, при известных обстоятельствах, приобретает окончательный характер. Нормальным типом реального государства делается, таким образом, государство децентрализованное. Политически и юридически возможен только вопрос о размерах и пределах этой децентрализации. Эти размеры обусловливаются самыми разнообразными историческими и политическими отношениями. Резкие национальные различия в составе населения, глубокие различия культурного уровня отдельных территориальных составных частей государства, отдаленность части государственной территории от центра – являются социальными и естественными тормозами на пути к более значительной централизации. Но и при однородности населения и непрерывности государственной территории централизации противодействуют весьма важные политические соображения. Невозможность в достаточной мере ознакомиться из центра с реальными жизненными отношениями отдельных частей государства; непригодность чуждой к потребностям народа и социально оторванной от него бюрократии к плодотворному управлению; стремление поднять самодеятельность граждан и таким образом пробудить и усилить в них интерес к государству; усиление чувства политической ответственности у управляемых, если им предоставляется участие в делах правления и управления; необходимость для законодательства и управления считаться с местными и профессиональными интересами; гарантирование законности управления и противовес произволу центральных установлений; перенесение на заинтересованных расходов местного управления – таковы мотивы (наше перечисление отнюдь не представляется исчерпывающим), обосновывающие требование децентрализации в разных ее видах»[33].
В книге обсуждался вопрос о том, каким образом сохранить единство государства и обеспечить достаточную самостоятельность отдельным его частям? В работе указывается, что государственная наука знает две основные формы децентрализации государственной власти: административную децентрализацию, распространяющуюся только на область управления, и политическую децентрализацию, которая распространяется и на законодательство.
Введение местного законодательства находится в тесной связи с общими демократическими принципами непосредственного народовластия. В противном случае, когда все дела вершит сравнительно ничтожная кучка выборных, при связанности народной воли пятилетним сроком их полномочий, демократический принцип осуществляется гораздо менее полно.
Аргументируя необходимость введения местного законодательства, авторы книги отмечают, что, несмотря на централизирующую политику правительства России, в ней сохранились наряду с общими особые местные законы. «В Привисленском крае, – пишут они, – как известно, действует, с небольшими изменениями в области брачного и ипотечного права, гражданский кодекс Наполеона I (Code civile) с 1808 г. В Остзейском крае прежде действовали разнообразные источники: ленные и крестьянские права, городские статусы, узаконения польских и шведских королей, римское право. Весь этот материал вошел в составленный в 1864 г. «Свод гражданских узаконений губерний остзейских». В Финляндии сохранило силу действовавшее до присоединения шведское уложение 1734 г. В связанной по своему прошлому с Византией Бессарабии получили применение византийские источники. В губерниях Черниговской и Полтавской действует до сих пор литовский статут, сила которого до 1837 г. распространялась на весь западный край. На Кавказе и во многих других местах также действуют особые узаконения. Целые области русской империи живут и жили своим юридическим бытом и, ясное дело, что необходимые, по мере хода жизни, изменения в действующих системах должны производиться местными выборными людьми, а не какими-нибудь другими, для которых все это пустой звук»[34].
Из всех форм государственного устройства, осуществляющих идею децентрализации законодательства, авторы книги считают заслуживающими особого внимания федерацию и областную автономию.
«Областная автономия, – пишут они, – есть форма, несомненно, достаточно близкая к федеративному устройству, но тем не менее эти два понятия, имея общий признак – наличность местных законодательных органов, отнюдь не идентичны и разнятся в существенных чертах.
Федерация (союзное государство) есть такое государственное устройство, когда каждая составная часть союзного целого (штат, кантон) обладает, хотя и ограниченной в своей компетенции, но независимой государственной властью. Это значит, что отдельные местности, обладающие собственными законодательными, административными и судебными органами, осуществляют государственную власть в пределах установленных основным законом, вполне самостоятельно, т. е. без какого-либо участия центральных органов… Подобные самостоятельные части, обладая, при живущем на определенной территории населении, самостоятельными органами власти, имеют государственный характер…
В противоположность такому государственному устройству при децентрализации в форме областей местные силы являются гораздо более связанными. Первым характерным признаком автономной области является зависимость ее законодательства. Всякий законодательный акт для того, чтобы воспринять законную силу, должен быть утвержден местным представителем центральной власти. Местное законодательство, так сказать, основано на начале взаимодействия провинциальных органов и центральной власти… Второй характерный признак – отсутствие независимой администрации…
