Ознакомительная версия.
Сильной стороной проекта было и то, что налоговая система в нем не только выстраивалась на основе общетеоретических соображений и здравом смысле, но и подкреплялась модельными расчетами. В качестве информационной базы специалисты Ассоциации «Налоги России» взяли данные по 75 тыс. предприятий и более чем 3 млн физических лиц Свердловской области и показали, что уровень налогового давления по проекту кодекса по отношению к фактически действующему составляет 81,1 %, наблюдается заметное изменение структуры бюджетных поступлений и – предмет особой гордости разработчиков кодекса – налоговая нагрузка на инвестиции снижается почти в 5 раз.
Наконец, у разработчиков кодекса был ответ на самый сложный вопрос по существу предлагаемой налоговой системы: «Кодекс снижает налоговую нагрузку на экономику. Это означает, что доходная часть бюджета неминуемо сократится. Как объяснить российскому обществу снижение социальных и иных бюджетных расходов?». Ответ был следующим. Производство в России устойчиво сокращается. Один из решающих факторов, определяющих нарастание кризиса, – действующая налоговая система. В условиях падения производства снижение налоговых поступлений неизбежно. Чем сильнее действующая налоговая система будет подавлять производство, тем быстрее оно будет свертываться. Этот порочный круг должен быть разорван. Простое снижение налогового давления в рамках действующей налоговой системы, возможно, облегчит ситуацию на какое-то время, но не решит проблему в принципе. В предлагаемом же проекте налоговой системе придавалось новое качество, конституирующим свойством которого являлось стимулирование инвестиций и на этой основе – рост производства. Рост доходной части бюджета в этих условиях уже неизбежен.
В 1994 г. тогдашний премьер-министр B.C. Черномырдин объявил конкурс на проект налогового кодекса. Поскольку к этому времени в стране был только кодекс, разработанный группой В.Н. Фролова, правительство оказалось в довольно сложном положении. Выносить на обсуждение в Госдуму единственный реально существующий вариант кодекса оно не сочло нужным, альтернативы не существовало. Поэтому было принято «соломоново» решение: проект В.Н. Фролова пока не обсуждать, а ждать появления альтернативных вариантов. В действительности проблема заключалась в том, что тогда у правительства не было собственного варианта налогового кодекса. Как только он появился (а произошло это не очень скоро – только зимой 1996 г.), дело сдвинулось с мертвой точки.
Глава 2
НЕИСПОВЕДИМЫЕ ПУТИ ПРИНЯТИЯ НАЛОГОВОГО КОДЕКСА
2.1. Первый вариант налогового кодекса, разработанный Правительством РФ
Правительственный проект налогового кодекса разрабатывался три года. Первый вариант налогового кодекса, работа над подготовкой которого началась в 1993 г., состоял из шести разделов и включал основные определения, федеральные, региональные и местные налоги, правила налогового администрирования и принципы налогового федерализма. Позднее существенным изменениям подверглась как форма, так и содержание налогового кодекса. Общие разделы были объединены в одну общую часть, а разделы по разным уровням налоговой системы – в специальную. Такая структура соответствовала структуре вводимого в действие ГК РФ.
В течение 1994–1995 гг. содержательная работа над кодексом велась в направлении совершенствования законодательства по налогу на прибыль, подоходному налогу, акцизам, налогу на добавленную стоимость и налоговому администрированию. С 1995 г. разработка налогового кодекса стала осуществляться Минфином. В это же время Государственная Дума отклонила пакет законопроектов, касающихся отдельных незначительных изменений и дополнений существовавшей налоговой системы, подтвердив тем самым необходимость проведения радикальной налоговой реформы. В феврале 1996 г., после почти трехлетней подготовки, проект налогового кодекса официально был передан в Государственную Думу.
На момент обсуждения в Государственной Думе 24 апреля 1996 г. проект все еще был «сырым». Отсутствие расчетов изменения налогового бремени при принятии проекта общей части налогового кодекса не позволяло произвести необходимую экономическую оценку предлагаемых в проекте изменений. В представленном виде проект был принят даже не в первом чтении, а лишь за основу[45].
Изменения налоговой системы, предусмотренные первым вариантом правительственного налогового кодекса, были направлены на решение следующих важнейших задач:
– построение стабильной, понятной и единой в границах Российской Федерации налоговой системы, установление правовых механизмов взаимодействия всех ее элементов в рамках единого налогового правового пространства;
– развитие налогового федерализма при обеспечении доходов федерального, региональных и местных бюджетов закрепленными за ними и гарантированными налоговыми источниками;
– создание рациональной налоговой системы, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, содействующей развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности и наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан;
– уменьшение числа налогов и снижение общего налогового бремени;
– формирование единой налоговой правовой базы;
– совершенствование системы ответственности за налоговые правонарушения;
– совершенствование налогового администрирования.
Проект налогового кодекса состоял из четырех частей. Первая –
«Общая часть» – закладывала правовой фундамент налоговых отношений и определяла основы процесса налогообложения. По своей тематике и кругу регулируемых вопросов эта часть была близка к Закону «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», и после введения ее в действие она должна была заменить указанный Закон. Однако за счет вовлечения в законодательное регулирование большого числа новых вопросов и отношений, а также за счет более глубокой проработки действующих правил и норм объем проекта первой части налогового кодекса значительно превосходил объем Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».
Следующие три части – «Федеральные налоги», «Региональные налоги» и «Местные налоги» – были посвящены конкретному порядку налогообложения по всем федеральным налогам и сборам, а также принципам налогообложения по региональным и местным налогам и сборам.
Наиболее сложной задачей, стоявшей перед разработчиками налогового кодекса, был вопрос о налоговом федерализме, о распределении полномочий федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При рассмотрении этих вопросов необходимо было найти такое решение, которое смогло бы обеспечить оптимальное сочетание общегосударственных, региональных и местных интересов. В проекте общей части налогового кодекса полномочия в налоговой сфере распределялись между уровнями власти и местным самоуправлением, исходя из того, что все федеральные, региональные и местные налоги и сборы являются элементами единой налоговой системы Российской Федерации, влияющей на функционирование и развитие единого рынка России. При этом предусматривалось установление правовых механизмов взаимодействия всех элементов единой налоговой системы Российской Федерации.
Органам законодательной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлялось право самостоятельно устанавливать и прекращать действие региональных и местных налогов (сборов), изменять их ставки, предоставлять налоговые льготы и принимать другие самостоятельные решения в рамках установленных Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации общих принципов налогообложения и сборов в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Классификация налогов и сборов на федеральные, региональные и местные соответствовала разделению полномочий законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению или отмене налогов или сборов на соответствующей подведомственной территории.
Установление исчерпывающего перечня федеральных, региональных и местных налогов и сборов должно было воспрепятствовать процессу формирования несовместимых налоговых схем в регионах и на местах, возникновению конфликтных ситуаций в результате межбюджетного соперничества и способствовать сохранению единого Российского государства. Налогоплательщикам при этом гарантировалась определенная стабильность и предсказуемость налоговой системы.
Бюджеты всех уровней обеспечивались собственными закрепленными, гарантированными источниками доходов, одновременно предусматривалось сохранение регулирующих федеральных налогов. Региональные органы власти могли принимать аналогичные решения по введению регулирующих региональных налогов.
Ознакомительная версия.
