Ведущий представитель теории демократического участия Роберт Даль[42] считал, что установление режима, который «полностью или практически полностью учитывает интересы всех граждан», является недостижимым идеалом. Даль описывал второй по предпочтительности тип политического устройства – полиархию, «представительную систему, обеспечивающую широкое включение взрослого электората». Даль[43] признавал, что соображения эффективности и недостаток экспертных знаний также могут ограничить масштаб демократического принятия решений. Нет ни времени, ни, если уж на то пошло, общественного интереса, чтобы ежемесячно проводить референдумы и ежегодно – выборы. Более того, рассмотрение некоторых вопросов требует специализированных знаний, которыми обладают лишь немногие, в результате чего многие важные решения в демократическом государстве принимаются опытными технократами, например, сотрудниками Центрального банка той или иной страны. Такие же вопросы, как роль государства в экономике, выявляют разногласия между политическими партиями и экономическими экспертами о том, как наилучшим образом достичь экономического роста без инфляции. Эти вопросы решаются не на научных семинарах, а в ходе конкурентных выборов.
2.1. Ключевые положения
• Состоятельность государства и верховенство закона являются необходимыми условиями для демократии.
• Нет единого определения демократии.
• Определения демократии варьируются между минималистской и максималистской крайностями.
Поскольку практически везде демократия является позитивным символом, существует тенденция дополнять это понятие различными политическими целями, которые, по мнению их сторонников, являются желательными[44]. Однако общего согласия относительно того, какими должны быть эти цели, нет. Коммунистические государства настолько ценили демократию как символ, что их однопартийные режимы назывались «народными демократиями». Цель обеспечения социальной справедливости, понимаемой как высокая степень экономического равенства, позиционируется как логическое следствие равенства в праве голоса или даже как необходимое условие для того, чтобы позволить всем гражданам полноценно участвовать в жизни демократического общества. В то же время многие экономисты утверждают, что максимизация возможности индивидуального выбора, свободного от государственного контроля, является наиболее демократичной формой управления. Интерес находящихся у власти руководителей очевиден в характеристике В. В. Путиным России как суверенной демократии. Определение «суверенный» используется для парирования критики проводимых в стране нечестных выборов со стороны международных организаций и зарубежных правительств.
Европейский союз требует от стран, претендующих на вступление в него, разделять демократические принципы управления. Набор критериев, объявленных на заседании Европейского совета в Копенгагене, описывает то, каким должно быть современное демократическое государство. Оно должно не только соблюдать принцип верховенства закона и проводить свободные выборы, но и поддерживать функционирующую рыночную экономику и иметь бюрократию, способную эффективно претворять в жизнь нормы и правила ЕС[45].
Возвращение к изучению роли государства в жизни общества позволяет избавиться от редукционистского предположения о том, что участие и выборы – это все, что необходимо для создания демократического режима. Основная проблема неполной электоральной демократии связана не с дефектами избирательной системы, а с отсутствием верховенства закона. Более того, изучение государства необходимо для понимания динамики демократизации, поскольку она является процессом превращения недемократического государства в демократическое.
Текущее состояние государств
Чтобы понять, что сейчас представляют из себя государства, мы должны обратить внимание на два измерения. Первое измерение – правители подотчетны конституции и судам – делает государство современным. Второе измерение – правители несут ответственность перед гражданами посредством свободных и честных выборов – является необходимым условием для того, чтобы государство было демократическим. Есть различные признаки, по которым можно судить об автократичности или демократичности режима (см. табл. 2.1). Двухмерная классификация современных государств позволяет выделить две известные категории режимов, одна из которых – полная демократия, а другая – неподотчетная автократия. Также она определяет две смешанные категории, каждая из которых является частично демократической, но в разных проявлениях. Это позволяет избежать смешения под одним названием таких разных режимов, как Великобритания в период правления Георга III, СССР при Сталине и военные диктатуры в Латинской Америке.
Таблица 2.1. Типы управления – демократический и недемократический
Различные типы подотчетных демократий
Хотя определяющие признаки демократических государств являются устойчивыми, не существует единственно верного способа институционализировать подотчетность. Демократии различаются по своим избирательным системам и институтам поддержания верховенства закона, а выборы фиксируют расхождения во мнениях относительно того, кто должен править. Конституции демократических государств устанавливают основополагающие правила для осуществления демократического управления, но ключевые допущения, лежащие в их основе, различаются. В мажоритарной демократии правители принимают решения в соответствии с пожеланиями большинства граждан. Следствием этого подхода является то, что против их действий может выступить меньшинство электората. Напротив, теории пропорциональной демократии подчеркивают преимущества тех типов управления, при которых все или почти все граждане участвуют в принятии решений независимо от того, за какую партию они голосуют[46].
Основной аргумент в пользу мажоритарного правления заключается в том, что оно концентрирует власть в руках одной партии и создает сильное правительство. В парламентской системе правительство, сформированное партией, имеющей большинство в парламенте, может быть уверено, что его действия будут поддержаны легислатурой. Если парламент избирается по системе «победитель получает все», то места достаются тем кандидатам, которые получают простое большинство голосов в своих избирательных округах (вне зависимости от того, больше или меньше половины избирателей в округах поддержали таких кандидатов). Как результат партия может выиграть абсолютное большинство мест в парламенте, получив на выборах меньше половины голосов избирателей. Оппозиционные партии имеют право критиковать действия правительства, но им не хватает голосов в парламенте, чтобы помешать ему поступать по-своему. Недостаток власти у оппозиции существен, но имеет временный характер, поскольку ограничен одним сроком парламента. По его истечении правящая партия и оппозиция конкурируют на свободных и честных выборах, в ходе которых недовольные избиратели могут проголосовать за изменение правительства, а удовлетворенные – за продление его полномочий на следующий срок. Хотя ни одна демократия не соответствует в полной мере этой идеализированной модели, британская система формирования однопартийного правительства является наилучшим приближением к ней. Ее самый очевидный недостаток заключается в том, что начиная с выборов 1935 г. ни одно британское правительство не получало больше половины голосов избирателей. На всеобщих выборах 2005 г. за Лейбористскую партию было отдано лишь 35 % голосов избирателей, но она добилась абсолютного большинства мест в парламенте.
Власть мажоритарного правительства не является абсолютной. Она ограничена конституцией и судами, которые уполномочены аннулировать неконституционные действия правительства. На случай, если правительство воспользуется своим большинством для изменения конституции, установлены такие ограничения, как требование одобрения изменений посредством референдума, конституционного собрания или большинством в две трети или три четверти голосов в парламенте. Федерализм привносит еще одно ограничение, когда властные полномочия распределяются между двумя уровнями власти. Принятие более важных решений может потребовать получения согласия на обоих уровнях или одобрения второй палаты парламента, какой является Сенат США или Федеральный совет (Bundesrat) Германии, которые представляют скорее территории, а не людей. В системах с разделением властей, существующих, например, в США и Франции, прямые выборы как президента, так и легислатуры могут привести к «разделенному правительству», когда разные партии контролируют два основных государственных института.
