Наряду с МИД ответственность за координацию и контроль действий различных российских ведомств за пределами границ России несут подразделения, отвечающие за такой контроль, в рамках президентских структур. Вначале это была Межведомственная внешнеполитическая комиссия Совета безопасности Российской Федерации, затем, по сути, ее функции были переданы Совету по внешней политике при Президенте Российской Федерации, созданному в декабре 1995 г. Позднее в рамках Администрации Президента РФ было образовано Управление по внешней политике.
На весьма важную роль в формировании российской внешней политики претендует и аппарат Совета безопасности Российской Федерации. Характеризуя задачи этого органа, заместитель секретаря Совета безопасности генерал Л. Майоров писал в начале 1997 г.: «Совет безопасности должен определять жизненно важные интересы общества и государства, выявлять внутренние и внешние угрозы объектам безопасности, разрабатывать основные направления стратегии обеспечения безопасности России… готовить рекомендации Президенту Российской Федерации для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики страны в области обеспечения безопасности». Вопрос, однако, состоит в том, в какой мере аппарат Совета безопасности способен выполнить эти функции, особенно учитывая, что этот институт призван заниматься не столько внешнеполитическими проблемами, но и экономическими, социальными, конституционными, информационными, оборонными и иными аспектами политики безопасности Российской Федерации.
По мнению ряда специалистов, в России до сих пор не создан высокоэффективный механизм выработки единой внешнеполитической стратегии, обеспечивающий ее претворение в жизнь в условиях, когда у российской элиты существуют подчас несовместимые представления и интересы в этой области.
Разноплановость и противоречивость внешнеполитических установок различных групп российской элиты приводят к тому, что практическая линия страны на международной арене обретает в ряде случаев противоречивый характер. С одной стороны, в ней проявляются элементы рациональной адаптации к мировым реальностям, учитываются ограниченные экономические и военные возможности России, происшедшие в стране принципиальные демократические перемены. С другой стороны, имеют место рецидивы неоимперской или конфронтационной политики. Это объясняется главным образом незавершенностью демократических преобразований, гибридным, переходным характером политического режима, а также исключительно тяжелыми проблемами модернизации экономики.
Рекомендованная литература
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. — М., 1995.
Распоряжение Президента Российской Федерации «Об обеспечении единой внешнеполитической линии Российской Федерации в международных отношениях» // Российские вести. — 1992. — 19 нояб.
Валента И. Советское вторжение в Чехословакию, 1968: анатомия решения. — М., 1991.
Гарнет Ш. Медведь, застрявший в Великой Тесноте // Pro et Contra. - 1997. — Т.2. № 1.
Орлов В. Что выгодно Минатому // Pro et Contra. -1997. — Т.2. — № 3.
От реформ к стабилизации… Внешняя, военная и экономическая политика России / Отв. ред. А. Загорский, С. Лопухин, С. Росси. — М., 1995.
Паин Э., Попов А. Принятие политических решений в вопросах использования силы в США и России // Как делается политика США и России. Принятие решений об использовании американских и российских вооруженных сил в региональных конфликтах конца XX века / Под ред. Дж. Р. Азраела, Э. Паина, А. Попова. — М., 1996.
Паппэ Я. Нефтяная и газовая дипломатия России // Pro et Contra. -1997. — Т. 2 № 3.
Глава 2
Эволюция российской внешней политики
Истоки
Российская внешняя политика продолжает переживать стадию становления. Чтобы лучше понять суть этого процесса, его главные тенденции и перспективы, необходимо вернуться к истокам, моменту зарождения дипломатии новой России на рубеже 1991–1992 гг.
Первоначальные внешнеполитические установки обновленной России в значительной степени явились продолжением горбачевского «нового мышления». М. Горбачев занялся демонтажем сталинско-брежневской системы, и реформирование линии Москвы на международной арене стало составной частью этого процесса. Советский Союз взял курс на сближение и даже партнерство с Западом, добиваясь поставленной цели за счет отказа от мировоззрения, установок и позиций, характерных для прежних времен. Коренным образом изменился подход к проблемам разоружения, европейской безопасности, объединения Германии. Трансформация взглядов на Запад, а также эволюция советской идеологии, возраставшие экономические и другие внутренние трудности способствовали пересмотру политики Москвы в отношении социалистических стран, международного коммунистического движения, «третьего мира». М. Горбачев предоставил свободу действий восточноевропейским союзникам, нормализовал отношения с КНР, вывел войска из Афганистана, отказался от безоговорочной поддержки традиционных друзей Кремля в Азии, на Ближнем Востоке, в Африке и Латинской Америке.
Короче говоря, Советский Союз добровольно снял с себя функции «коммунистической империи», увязшей в идеологической и геополитической холодной войне, и решил стать партнером Запада, разделяющим с ним многие ценности и сотрудничающим в решении острых международных проблем. М. Горбачев не ждал столь же гигантских шагов со стороны бывших противников — ведь в конце концов именно СССР вознамерился изменить себя, свой образ жизни и мыслей.
Тем не менее советский лидер надеялся, что США и их союзники примут новый мировой порядок, основывающийся на изменившихся реалиях, на понимании того, что Советский Союз преобразился. В Кремль поступало немало доказательств того, что Запад движется в правильном направлении, хотя перемены происходили не так быстро, как хотелось советскому руководству.
«Новое мышление» отвергалось многими представителями партийного аппарата и военно-промышленного комплекса. По-прежнему видя в Западе противника СССР, они характеризовали политику М. Горбачева как противоречащую государственным интересам. Такая реакция отражала задетые великодержавные амбиции, традиционные страхи в сфере национальной безопасности, потревоженные идеологические догмы и антизападные цивилизационные предрассудки. Возникшие в условиях демократизации националистические группировки также негативно оценивали линию Кремля в международных делах. Вместе с тем «новое мышление» пользовалось полной поддержкой демократических сил, в том числе наиболее мощного центра демократической оппозиции М. Горбачеву — движения «Демократическая Россия», которое возглавил Президент РСФСР Б. Н. Ельцин. Критикуя советского лидера за консервативный сдвиг во внутренней политике зимой 1990/91 г., демократы в то же время активно участвовали в разработке новой дипломатии Кремля. Внешнеполитические советники М. Горбачева все больше сближались с лагерем демократов.
Параллельно радикальное крыло демократов открыто призвало к демонтажу внутренней советской «империи» и созданию на ее месте союза равных партнеров. Президент СССР был не в состоянии сопротивляться набиравшей силу тенденции и сам выступил в пользу предоставления республикам больших свобод — подписания нового союзного договора (что, среди прочих факторов, спровоцировало попытку консервативного переворота в августе 1991 г.).
Однако, несмотря на значительное воздействие горбачевского наследия на внешнюю политику новой России, ее лидеры решительно открещивались от недавнего прошлого. Государственный секретарь первого демократического правительства России Г. Бурбулис и его коллега, министр иностранных дел А. Козырев на ознакомительной встрече с коллективом бывшего МИД СССР в декабре 1991 г. разъяснили принципиальное различие между установками эпохи М. Горбачева и задачами текущего момента. По словам Г. Бурбулиса, прежние власти продолжали делить мир на два лагеря — социалистический и капиталистический, все еще верили в возможность построения коммунистического общества. Такие воззрения способствовали сохранению почвы для конфронтации и соперничества. А. Козырев подчеркнул, что впредь Москва будет осуществлять курс на полнокровное партнерство с Западом, интеграцию с ним.
Данная стратегия начала реализовываться на практике, прежде всего под воздействием всей ситуации внутри и вокруг России. Пришедшие к власти демократические силы горели желанием в сжатые сроки построить в России свободное, правовое общество и процветающую рыночную экономику. В этом грандиозном деле Запад представлялся главным политическим и идеологическим союзником. Как подчеркивали члены российского руководства, «богатые, развитые, цивилизованные страны жизненно необходимы для экономического, духовного, политического возрождения России». Отчуждение от Запада, настаивали в Кремле, приведет к тому, что будет упущен уникальный шанс преображения России. Российский президент неоднократно подчеркивал, что Россия и США имеют «общие интересы» и поддерживают «стабильные, хорошо отрегулированные и основанные на партнерстве» отношения, благодаря чему «паритет в ядерной мощи перестал быть необходимым». Выступая на сессии Совета Безопасности ООН 31 января 1992 г., Б. Ельцин выделил то обстоятельство, что Россия «рассматривает Соединенные Штаты и другие страны Запада не только как партнеров, но и как союзников». Президент разъяснял, что Москва теперь разделяет с Западом основополагающие внешнеполитические принципы: «главенство демократических прав и свобод личности, законности и морали».
