О нарастающем расхождении экономических интересов стран СНГ красноречиво говорят и безуспешные попытки согласовать в 1996–1997 гг. общую для двенадцати стран концепцию дальнейших шагов по интеграции. Критическая дискуссия на заседании СГТ в Кишиневе 22 октября 1997 г. привела поэтому по существу к отказу или по меньшей мере замораживанию процесса формирования таможенного союза стран СНГ. Задачи же в области экономической интеграции ограничились менее амбициозными планами по формированию зоны свободной торговли в условиях дальнейшей дифференциации экономических интересов стран Содружества.
Многостороннее военно-политическое сотрудничество
Распад вооруженных сил бывшего СССР начался осенью 1991 г. В период формирования СНГ последний министр обороны СССР Е. Шапошников предложил концепцию трансформации советских ВС в Объединенные вооруженные силы (ОВС) СНГ. В течение 5 лет имелось в виду сохранить под единым командованием общие структуры и системы обороны, а государствам СНГ предлагалось до завершения трансформации единых вооруженных сил воздержаться от создания собственных.
«План Шапошникова» не нашел поддержки у руководства ряда независимых государств и не был реализован. Вместо этого сохранение единого контроля за военным пространством бывшего СССР предполагалось обеспечить на основе концепции сил общего назначения (СОН), одобренной в феврале 1992 г. восемью государствами СНГ и не исключавшей перехода части общего военного наследия под юрисдикцию отдельных государств в более сжатые сроки. Однако начавшееся формирование национальных вооруженных сил уже к весне 1992 г. подорвало концепцию СОН. К этому времени изменились и функции Главкомата ОВС — теперь он руководил фактическим разделом Советской Армии, который в основном завершился к 1993 г.
Окончательный распад единой военной системы бывшего СССР сопровождался кризисом военного сотрудничества стран СНГ. После многомесячных дискуссий в августе 1993 г. на заседании СМО были согласованы рекомендации относительно реорганизации Главкомата СНГ в Штаб по координации военного сотрудничества. Тогда же была согласована концепция формирования временных коалиционных сил обороны. Обсуждение более глубоких форм военного сотрудничества откладывалось на более поздний период. Из двенадцати участников СНГ в многостороннем военном сотрудничестве сегодня официально участвуют шесть: Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан. Еще более дифференцирование складывается картина участия государств в конкретных областях взаимодействия.
С 1994 г. многостороннее военное сотрудничество стран СНГ реализуется главным образом в рамках Договора о коллективной безопасности, подписанного в Ташкенте 15 мая 1992 г. и вступившего в силу 20 апреля 1994 г., сроком на пять лет. В апреле 1999 г. действие договора было продлено. В 1995 г. он был зарегистрирован в ООН. Договор предусматривает не столько создание системы коллективной безопасности, сколько формирование оборонительного союза с целью сдерживания и отражения внешней угрозы. Его ст. 1 подтверждает обязательство государств воздерживаться от применения силы или угрозы силой в межгосударственных отношениях и разрешать все разногласия между собой и с другими государствами мирными средствами. Положения ст. 2 и 4 предусматривают приведение в действие механизма совместных консультаций в случае возникновения угрозы безопасности, территориальной целостности и суверенитету одного или нескольких государств-участников либо угрозы международному миру и безопасности, а также обязательства о взаимопомощи, в том числе военной, в порядке осуществления права на коллективную оборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН в случае совершения акта агрессии против любого из государств — участников договора. Аналогичные обязательства содержатся в третьем разделе Устава СНГ. Им соответствуют и положения обеих «военных доктрин» СНГ, принятых соответственно в ноябре 1992 г. и в феврале 1995 г.
Реальная институционализация механизмов договора осуществлялась по мере эрозии военно-политического пространства бывшего СССР и до сих пор не закончена полностью. Совет коллективной безопасности (СКВ) собрался на первое заседание в декабре 1993 г. Тогда же был назначен его генеральный секретарь. Секретариат СКВ приступил к работе в октябре 1996 г.
В феврале и мае 1995 г. были приняты Основные направления углубления военного сотрудничества государств — участников ташкентского Договора и План реализации Концепции коллективной безопасности и Основных направлений углубления военного сотрудничества. Однако этот план так и не был выполнен в полном объеме.
В настоящее время основные направления конкретного сотрудничества в рамках ташкентского договора включают военно-политическую область; строительство, подготовку и применение вооруженных сил, в частности создание совместной (объединенной) системы противовоздушной обороны; совместную охрану границ; военно-техническое сотрудничество. На всех этих направлениях налаживание многостороннего сотрудничества находится на начальном этапе и испытывает немало трудностей, в том числе политического и финансового характера.
Самостоятельным направлением сотрудничества стран СНГ в условиях внутренних конфликтов в ряде стран СНГ является поддержание мира, предотвращение и урегулирование конфликтов.
В рамках СНГ принят ряд документов, составляющих правовую основу для проведения операций по поддержанию мира (ОПМ) по мандату Содружества. В их число входят:
— Устав СНГ;
— Соглашение о Группах военных наблюдателей и Коллективных силах по поддержанию мира (КСПМ) в СНГ от 20 марта 1992 г. и протоколы к нему от 15 мая 1992 г.;
— Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств — участников СНГ от 19 января 1996 г.;
— Положение о КСПМ в СНГ от 19 января 1996 г.
Все перечисленные документы предусматривают общепринятые в мировой практике критерии и принципы проведения ОПМ.
В настоящее время на территории СНГ осуществляются четыре миротворческие операции в зонах конфликтов в трех государствах: в Приднестровье (Молдова) с 1992 г., в Южной Осетии (Грузия) с 1992 г., в Таджикистане с 1993 г. и в Абхазии (Грузия) с 1994 г. В перспективе возможно проведение пятой операции по поддержанию мира в зоне нагорно-карабахского конфликта (Азербайджан) под эгидой Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Из перечисленных операций лишь одна — в Абхазии — является операцией по поддержанию мира, проводимой под эгидой СНГ. Решение о ней было принято на заседании СГТ в октябре 1994 г. В Приднестровье и Южной Осетии операции проводятся на основании соответственно трехстороннего и четырехстороннего соглашений с участием вовлеченных в конфликт сторон. Операция в Таджикистане не подпадает под общепринятое определение ОПМ. Она проводится на основе специального соглашения о коллективных миротворческих силах 1993 г.
Во всех конфликтных зонах СНГ со времени начала соответствующих ОПМ активные боевые действия не ведутся. В 1997 г., в частности, при активном участии России и международных посредников (например, ООН и ОБСЕ) наметился некоторый прогресс в деле согласования политических принципов урегулирования конфликтов в Таджикистане, Южной Осетии, Приднестровье, в Нагорном Карабахе. Однако окончательное урегулирование этих конфликтов потребует еще немало времени.
Политика Российской Федерации
За годы существования СНГ политика России в отношении Содружества и его стран претерпела заметную эволюцию. С начала 1992 г. ряд политиков и специалистов критиковали правительство, и прежде всего МИД за недооценку значения стран бывшего СССР как зоны «особых интересов» и «исключительного влияния» России. К концу 1992 г. МИД России подготовил проект концепции внешней политики, в котором СНГ отводилось приоритетное место. Отмечалось, что политика соседствующих с бывшим СССР государств (прежде всего Турции), использующих распад СССР для укрепления собственных позиций, может нанести ущерб интересам России. Заявлялось, что «Россия будет активно противодействовать любым попыткам наращивания военно-политического присутствия третьих стран в сопредельных с Россией странах». Вместе с тем в проекте концепции российской внешней политики отмечалось, что тенденция к укреплению отношений третьих стран с новыми независимыми государствами является «неизбежной, т. к. отражает объективные процессы в мире. В ней нет однозначно негативной направленности».
Утвержденные Советом безопасности в апреле 1993 г. Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации усилили акцент на поддержание целостности пространства СНГ. Налаживание устойчивых позитивных взаимоотношений со странами Содружества в целях обеспечения приоритетных военно-политических и экономических интересов России было объявлено главным содержанием российской внешней политики наряду с задачей сохранения ее позиций как великой мировой державы. Действия, направленные на подрыв интеграционных процессов в СНГ, были поставлены в число основных политических угроз и вызовов безопасности России.
