Но мы играли картами, которые оказались у нас на руках. Президента убедили в том, что есть приоритетная задача — задача, которая впоследствии отодвинула на задний план все другие пункты программы на протяжении ближайших восьми лет. Он должен был обуздать дефицит.
Ясно было, что в долговременной перспективе невозможно продолжать жизнь с дефицитом. При ежегодном дефиците в 5 процентов ВВП, государственный долг возрастал даже как процентная доля ВВП (поскольку средний темп роста ВВП составлял 2,5 процента). При растущем долге федеральному правительству приходилось платить по все более высоким процентным ставкам, а при растущем долге и растущих процентных ставках все большая часть федерального бюджета уходила на обслуживание государственного долга. Эти процентные платежи, в конце концов, могли вытеснить все другие виды государственных расходов.
Таким образом, рано или поздно надо было либо увеличивать налоги, либо сокращать расходы. Имело смысл упредить события вместо того, чтобы ждать дезорганизующего воздействия растущего государственного долга.
Но проблема заключалась в том, что время было самое неподходящим для таких упреждающих действий, ибо экономика еще не оправилась от рецессии 1991 г., и, в соответствии со стандартной экономической теорией, которая излагается в любом курсе экономической науки более пятидесяти лет — считалось, что при попытке снижения дефицита увеличение налогов или сокращение расходов замедлит рост экономики. С замедлением роста и увеличением безработицы должны возрасти списки, получающих социальные пособия и пособия по безработице, причем темп роста налоговых поступлений замедлится. Расходы будут расти при снижении налоговых поступлений или, по крайней мере, поступления будут расти темпом, несовместимым с поддержанием здоровой экономики. Попытка сокращения дефицита окажется донкихотством.
Но все-таки оказалось, что стратегия Клинтона сработала. В течение нескольких лет дефицит, унаследованный от Буша, превратился в огромный профицит, и экономика вошла в фазу оживления, хотя причины этого коренились в особых условиях 1990-х годов. Важно понять, почему это произошло тогда, и в чем заключается исключение, подтверждающее правило.
Чтобы понять, какую роль сыграло сокращение дефицита в оживлении 1990-х годов, нужно вернуться назад, в конец семидесятых и начало восьмидесятых годов, когда Совет управляющих Федеральной резервной системы, возглавляемый тогда Полем Волькером (Paul Volker), озабоченный растущей инфляцией, в попытке «охладить» то, что он считал «перегревом» экономики, поднял процентные ставки до беспрецедентных уровней — доходность корпоративных облигаций (ставка процента по долгосрочным корпоративным заимствованиям) превышала в конце 1981 г. и в начале 1982 г. 15 процентов. Совет управляющих ФРС гордился своим успехом — темп инфляции снизился с 13,5 процента в 1980 г. до всего лишь 3,2 процента в 1983 г. Некоторая часть связанных с этим издержек обнаружилась сразу: уровень безработицы взлетел до 9,7 процентов — уровня, невиданного в Соединенных Штатах со времен Великой депрессии. Но прошло больше десяти лет, прежде чем выявились полные издержки этого «успеха» как в Соединенных Штатах, так и за рубежом.
Внутри страны запредельно высокие процентные ставки не просто покончили с инфляцией; они опустошили американские банки, в особенности сберегательно-кредитные ассоциации С&К (S&Ls)[25], которые специализировались на ипотеке в области жилья. При том что процентные ставки по уже выданным ипотечным кредитам были фиксированными, процентные ставки по вкладам взлетели вверх, и система фактически обанкротилась. Это выяснилось примерно к 1985 г.; фактически существование проблемы уже тогда могло бы быть признано и были бы приняты соответствующие меры, если бы федеральное правительство не прибегло к некоторому бухгалтерскому трюку, чтобы замаскировать реальное положение дел. Администрация Рейгана решила спасти банки, оказав им помощь в «обнаружении» активов, стоимостью в миллиарды долларов, о существовании которых до той поры никто не подозревал. Она это сделала, разрешив банкам приписать в своих текущих балансах огромные суммы к статье так называемой «доброй воли»[26], отражавшей в основном ожидаемые будущие прибыли. Но, разумеется, подобные операции на бумаге не могут изменить реальности; банки по-прежнему должны были платить больше по вкладам, чем они получали по кредитам. Потребовалось дополнительное мероприятие, также связанное с фальсификацией учета. Рейган проталкивал дерегулирование, в рамках которого банкам было разрешено входить в новые высокорискованные области — даже покупать «мусорные» облигации»[27] — в надежде, что связанные с этим более высокие прибыли позволят им вылезти из ямы, в которую их загнал Совет управляющих ФРС, и отодвинуться от порога неплатежеспособности, причем сделать это без видимых издержек для кого бы то ни было. Конечно, при правильном ведении бухгалтерского учета банки должны были бы образовать резервы, соизмеримые с новыми рисками, которые они принимали на себя, что отражало бы более высокую вероятность дефолта; а в данном случае целью было не следование правильной экономической науке, правильному ведению учета или здоровой практике кредитования, а стремление переложить ответственность в день расчетов на кого-либо другого. Поставив свое возрождение на кон в азартной игре, выдавая высокорисковые и высокоприбыльные кредиты, они пытались получить шансы на выживание{22}.
Прижатые к стенке С&К начали сбрасывать ипотечные кредиты. Рейгановская налоговая «реформа» усугубляла положение, предоставив ускоренную амортизацию и другие крупные льготы инвесторам в недвижимость, трезво оценившим новые правила как слишком выгодные для того, чтобы сохраниться надолго, и решившим в полной мере воспользоваться ими здесь и сейчас. Как грибы после дождя, выросли налоговые убежища в форме недвижимости, и бесполезные офисные башни поднимались к небу в одном городе за другим. К середине 1980-х годов не сданные в аренду площади коммерческой недвижимости в некоторых крупнейших городах составляли свыше 30 процентов. Тогда в условиях возрастающей критики этой налоговой щедрости администрация Рейгана сменила курс и провела налоговую реформу 1986 г., которая не только отобрала эти огромные льготы, но и ввела жесткие ограничения, направленных против налоговых убежищ.
Как налоговый закон 1981 г. вскормил бум, так закон 1986 г. придал ускорение неизбежному спаду. Лишенный налоговых льгот «мыльный пузырь» недвижимости лопнул. Произошел обвал цен, и спекулятивные акции[28] обесценились. К 1988 г. С&К были не просто больны; они нуждались в интенсивной терапии.
И они ее получили в виде колоссальных выкупных сумм, предоставленных государством. Но президент Рейган достиг того, что, может быть, и было задумано заранее: потребовалось почти десятилетие для того, чтобы ошибочность курса начала восьмидесятых — неимоверно высокопроцентные ставки, бездумное дерегулирование и эксцентрические бухгалтерские технологии — полностью выявились в своих последствиях и потребовали, чтобы ими занялись. Это стало частью наследства, переданного Рейганом своему бывшему вице-президенту Джорджу Г.У. Бушу, которому пришлось выкупать банки, что очень дорого обошлось федеральному бюджету — более чем в 100 млрд долларов — и национальной экономике, поскольку это медленно, но верно расчищало путь рецессии, последовавшей два года спустя.
ГЛОБАЛЬНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ КРЕДИТНО-ДЕНЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ США
Было еще и другое следствие необычайно большого повышения ФРС процентных ставок, имевшего целью борьбу против инфляции: сберегательно-кредитная система подвергалась разрушению не только в США, но и в большинстве стран Латинской Америки. На протяжении семидесятых годов страны Латинской Америки поощрялись к взятию кредитов в нефтедолларах, которые нефтедобывающие страны помещали в банках США и Европы. Эти заимствования составили миллиарды. Долг Латинской Америки коммерческим банкам возрастал ежегодно на 20 процентов (если считать вместе с невыплаченными процентами), на много быстрее, чем ВВП. В результате к 1981 г. ее общая иностранная задолженность составила почти 40 процентов от ВВП.
Неудивительно поэтому, что когда ФРС США подняла в 1981 г. процентные ставки до беспрецедентного уровня у стран Латинской Америки возникли серьезные трудности в выполнении своих обязательств. В период между 1981-1983 гг. страны одна за другой объявляли дефолт. Один из управляющих ФРС выразил мне тогда свое беспокойство по поводу того, что в ФРС не учитываются глобальные последствия ее действий. В свою защиту ФРС ссылалась на свой мандат, где требовалось, чтобы в центре внимания были последствия для Соединенных Штатов.
