• повышается обоснованность решений о государственных расходах; существенно увеличивается информационная база для принятия правительством бюджетных решений; благодаря наличию информации о том, как могут повлиять разные уровни финансирования программ на социальную и экономическую эффективность государственных расходов, появляется возможность сокращать расходы, не сокращая программы;
• появляется возможность реально оценивать финансовое состояние государства благодаря более полной картине имеющихся в его распоряжении ресурсов[153]. Бюджет, ориентированный на результат, позволяет
проследить взаимосвязь между поставленными целями, осуществленными бюджетными расходами, выполненными мероприятиями и достигнутыми результатами. Такая логика построения бюджета способствует повышению его прозрачности, а также повышению степени контроля за реализацией программ и расходованием бюджетных средств.
В Российской Федерации в настоящее время часть расходов бюджета уже осуществляется в рамках целевых программ, которые содержат необходимые для программно-целевого управления элементы, такие как цели и задачи программы, программные мероприятия, варианты достижения цели, необходимые для реализации программных целей ресурсы, источники финансирования, сроки и этапы достижения цели и выполнения поставленных задач[154]. Однако большинство этих показателей в бюджетной документации либо отсутствуют (например, в бюджете), либо не являются конкретными, измеряемыми величинами (в большинстве целевых программ)[155].
Основная идея бюджетирования, ориентированного на результат, состоит в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. Статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) определены основные принципы построения бюджетной системы Российской Федерации, одним из которых является принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Согласно определению, данному ст. 34 БК РФ, указанный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств[156].
Практическое применение этой нормы в условиях использования альтернативного метода реализации бюджетной политики – бюджетирования, ориентированного на результат – ограничено отсутствием определения понятия «заданный результат» и требований к оценке этого результата. Анализ других положений БК РФ, в частности, раздела III «Расходы бюджетов», регулирующих отношения в области расходов бюджетов, показывает, что закрепляется ориентация на затратный характер государственных расходов. Об этом свидетельствуют нормы статей 68 и 70 БК РФ, которые связывают часть расходов бюджета не с предоставлением необходимых обществу товаров и услуг, а с обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, с оказанием поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций и др. Разделы Бюджетного кодекса РФ, регулирующие организацию бюджетного процесса в Российской Федерации, не содержат нормы, закрепляющие положение о представлении в законодательные органы проекта закона о бюджете в формате, позволяющем четко проследить связь между бюджетной политикой и результатами деятельности, которые хочет достичь Правительство РФ в предстоящем финансовом году. Жесткая регламентация деятельности, принцип распределения государственных средств по статьям экономической классификации сводят контроль за исполнением бюджета к контролю за целевым (по видам расходов) использованием бюджетных средств[157].
Следует отметить, что отсутствие в Бюджетном кодексе РФ норм, направленных на применение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, закономерно и в известном смысле оправдано. Бюджетный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу 1 января 2000 г., был принят 17 июля 1998 г. Основными проблемами в тот период были дефицит государственного бюджета и соблюдение финансовой дисциплины. В этих условиях необходимость особого финансового контроля за целевым использованием и своевременным возвратом бюджетных средств, а также жесткое регламентированное ограничение свободы государственного аппарата в распоряжении этими средствами были закономерны и оправданы. Более того, отказ от этих принципов мог привести к раздуванию расходов из-за неподготовленности персонала к работе по принципам бюджетирования, ориентированного на результат, и расширению возможностей для коррупции. Вместе с тем, в долгосрочной перспективе постатейное распределение бюджетных средств, ориентация на затраты и игнорирование результатов, с одной стороны, могут привести к финансированию избыточных структур, предоставлению услуг, которые не отвечают потребностям общества по качеству, времени или месту предоставления, и к снижению общей эффективности расходов. С другой стороны, требуемые обществом товары и услуги, в том числе и новые, могут оказаться без достаточного финансирования[158].
Приведем пример. Ревизией государственного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области “Новгородавтодор”» в 2004 г. было выявлено использование средств территориального дорожного фонда в сумме 0,477 млн рублей на приобретение транспорта для организаций, не связанных с дорожным хозяйством, что нарушает положения ст. 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации и является фактом нецелевого использования средств целевого бюджетного фонда[159].
Учитывая вышесказанное, внедрение принципов программно-целевого бюджетирования в практику управления общественными финансами можно было бы начать именно с совершенствования управления целевыми программами, расширения практики финансирования расходов на программной основе, придания целевым программам внутриведомственного характера. Необходимо установить требования четкого, конкретного формулирования целей и задач программ, а также описания ожидаемых результатов реализации программ и оценки результативности исполнения программ в терминах, позволяющих осуществлять количественный контроль[160].
Ассигнования федерального бюджета в сфере транспорта направлены, в первую очередь, на обеспечение экономики надежной и современной транспортной инфраструктурой и обеспечение использования Российской Федерацией ее выгодного географического положения.
Практически весь бюджет Министерства транспорта РФ как субъекта бюджетного планирования распределен по ведомственным целевым программам и федеральным целевым программам (табл. 1)[161].
Таблица 1
Основные расходы федерального бюджета на транспорт
Анализируя приведенные в таблице данные, приходим к выводу, что текущий уровень бюджетного финансирования для развития транспортного комплекса России недостаточен. Эти же данные подтверждают слова министра транспорта РФ И. Левитина, который считает, что степень износа основных фондов транспортного комплекса России достигла 55–65 % и продолжает стремительно нарастать. Реально наблюдается отклонение объемов финансирования транспортной системы из федерального бюджета от программных показателей, заложенных в ФЦП «Модернизация транспортной системы России» [162].
Данная программа, утвержденная Правительством РФ, предусматривает финансирование транспортного сектора на уровне около 4 % ВВП. Фактический же объем финансирования в рамках программы не превышает 2,2 % ВВП. Для достижения целей, поставленных в Транспортной стратегии РФ, определяющей транспортную политику, этапы и направления ее реализации на период до 2020 г., необходимо привлечение в инфраструктурные проекты не менее 600 млрд рублей ежегодно[163]. В 2006 г. было выделено лишь 143,3 млрд рублей.
При сохранении текущего объема финансирования из федерального бюджета на уровне 2006 г. не удастся улучшить работу государственного сектора транспортной отрасли (дорожное хозяйство, аэродромная инфраструктура, ледокольный флот, гидросооружения, железная дорога и т. д.) и создать нормальные условия для привлечения и увеличения доли частных внебюджетных инвестиций (как показывает анализ, каждый рубль инвестиций из федерального бюджета сопровождается двумя рублями внебюджетных инвестиций)[164].
Развитие транспортной системы в рамках такого финансирования можно охарактеризовать как экстенсивное, а сам уровень финансирования как критичный. Практически это означает невозможность развития транспортной отрасли.
