Результат лежавшего в основе этой неудачи допущения я наблюдал не раз: МВФ полагал, что рынок возникает очень быстро в ответ на любую потребность, хотя на самом деле многие направления деятельности государства возникали потому, что рынок не мог обеспечить производство жизненно важных услуг. Примеров тому множество. За пределами Соединенных Штатов это считается, как правило, очевидным. Когда многие европейские страны создавали свои системы социального обеспечения наряду с системами страхования от безработицы и по нетрудоспособности, там не существовало хорошо функционирующих рынков частных аннуитетов[16], не было частных фирм, которые могли бы продавать аннуитеты по этим рискам, играющим столь важную роль в жизни индивидуума. Даже когда Соединенные Штаты много позднее, в низшей точке Великой депрессии, создали свою систему социального обеспечения как часть «нового курса», частные рынки аннуитетов работали неудовлетворительно ― и даже сегодня никто не может купить аннуитет, защищающий его от инфляции. В Соединенных Штатах одной из причин создания Федеральной национальной ипотечной ассоциации (Фанни Маэ)[17] послужило то обстоятельство, что частный рынок не мог предоставить на приемлемых условиях ссуды под залог недвижимости семьям с низким и средним доходом. В развивающихся странах эти проблемы стоят гораздо острее, ликвидация государственного предприятия может пробить огромную брешь ― и даже если ее в конце концов заполнит частный сектор, население в этом промежутке будет жестоко страдать.
В Кот-д'Ивуаре была приватизирована телефонная компания, как это часто бывает, до того, как было обеспечено адекватное регулирование или созданы конкурирующие структуры. Правительство убедили предоставить французской фирме, купившей государственные активы, монополию не только на существующую телефонную службу, но и на новую мобильную службу. Частная фирма установила такие высокие тарифы, что, например, по сообщениям, университетские студенты не могли позволить себе выход на Интернет, что очень важно с точки зрения предотвращения дальнейшего разрыва в доступе к информационным ресурсам между богатыми и бедными, и так уже достигшего огромного размера.
МВФ доказывает, что гораздо важнее провести ускоренную приватизацию; проблемы же конкуренции и регулирования могут быть решены позднее. Но опасность здесь состоит в том, что, коль скоро создан узкоэгоистический групповой интерес, у его носителей есть достаточно как мотивации, так и денег для удержания своей монопольной позиции, подавляя регулирование и конкуренцию и попутно деформируя политический процесс. Существует естественная причина, почему МВФ меньше озабочен конкуренцией и регулированием, чем это могло бы быть. Приватизация нерегулируемой монополии может принести больше доходов государству, и МВФ концентрируется преимущественно на решении макроэкономических проблем, чем проблем структурных. Дефицит госбюджета волнует его больше, чем эффективность и конкурентоспособность промышленности. Независимо от того, насколько частные монополии эффективнее государственных с точки зрения производства, они, как правило, эффективнее используют свою монопольную позицию в ущерб потребителю.
Приватизация происходит в ущерб не только потребителям, но и наемным работникам. Воздействие ее на занятость, пожалуй, всегда было главным аргументом и «за», и «против» приватизации. Ее защитники доказывают, что только путем приватизации можно сбросить излишнюю рабочую силу, а критики утверждают, что сокращение рабочих мест осуществляется без учета социальных издержек. На самом деле и в тех, и в других аргументах есть доля истины. Приватизация, как правило, делает убыточные государственные предприятия прибыльными за счет чистки зарплатной ведомости. Экономисты, однако, обращают внимание на общую эффективность. С безработицей связаны общественные издержки, которые частные фирмы просто не включают в расчет. При минимальной защите рабочего места предприниматель может уволить работника с очень малыми или безо всяких издержек, включающих в лучшем случае небольшое выходное пособие. Ход приватизации подвергается столь широкой критике, поскольку не в пример так называемым инвестициям на чистом поле (Greenfield Investments) ― инвестициям в новые фирмы (в противовес поглощению частными инвесторами уже существующих предприятий) ― она чаще уничтожает рабочие места, чем создает новые.
В промышленных странах болезненность процесса сокращений признается и несколько смягчается сеткой безопасности страхования от безработицы. В менее развитых странах безработные обычно не получают общественных пособий, потому что там редко существуют схемы страхования от безработицы. Тем не менее могут возникнуть большие общественные издержки, проявляющиеся в самых худших формах через уличные беспорядки и насилие, рост преступности, социальную и политическую нестабильность. Но даже при отсутствии этих явлений издержки безработицы огромны. Они включают широкое распространение чувства страха даже среди тех, кому удалось сохранить рабочие места, усиление чувства отчуждения, дополнительное финансовое бремя, ложащееся на членов семьи, которым удалось сохранить работу, вынужденный уход детей из школы для участия в поддержке семьи. Такого рода общественные издержки сохраняются на длительное время после начала массовой безработицы. Они часто особенно явственно выступают в случае продажи фирмы иностранцам. Отечественные фирмы по крайней мере вынуждены считаться с социальным контекстом[18] и неохотно увольняют работников, если они знают, что нет альтернативных рабочих мест. Иностранные владельцы, напротив, чувствуют больше ответственности перед своими акционерами в отношении максимизации рыночной стоимости акций путем сокращения издержек и гораздо меньше обязанностей перед «непомерно раздувшейся рабочей силой».
Реструктуризация государственных предприятий имеет очень важное значение, и приватизация зачастую является наиболее эффективным путем достижения этого. Но перевод людей с низкопроизводительных рабочих мест на государственных предприятиях в ряды безработных отнюдь не повышает национальный доход страны и, конечно уж, не повышает благосостояние работников. Мораль отсюда проста, и к ней я буду все время возвращаться: приватизация должна быть частью более обширной комплексной программы, которая влечет за собой создание рабочих мест в тандеме с неизбежной их ликвидацией, с которой часто связана приватизация. Должна быть принята на вооружение макроэкономическая политика, включающая низкие процентные ставки и помогающая создавать рабочие места. Временная последовательность мероприятий это главное. Это не просто прагматические решения проблем «осуществления реформ»: это принципиальные решения.
Пожалуй, наибольшую озабоченность в связи с приватизацией вызывает коррупция. По риторике рыночного фундаментализма приватизация приведет к сокращению того, что экономисты называют деятельностью чиновников, направленной на «охоту за рентой», в ходе которой они либо снимают сливки с государственных предприятий, либо раздают контракты и должности своим родным и близким. Но вопреки всем предположениям приватизация настолько ухудшила положение, что сегодня во многих странах приватизацию называют в шутку «прихватизацией». (privatization ― briberization, от англ. bribe ― взятка). Если правительство коррумпировано, то маловероятно, что приватизация решит проблемы. В конце концов то же самое правительство, которое бесхозяйственно управляло фирмой, будет проводить и ее приватизацию. В одной стране за другой государственные чиновники сознавали, что после приватизации они уже больше не ограничены ежегодным сниманием сливок. Путем продажи государственного предприятия ниже рыночной цены они смогут получить крупный кусок пирога от государственных активов непосредственно для себя, вместо того чтобы сохранять их для будущих держателей своей должности. На самом деле сегодня они могут украсть гораздо больше, чем могли бы снять сливок будущие политики. Неудивительно, что мошеннический процесс приватизации был разработан применительно к максимизации того объема собственности, который государственные министры могли прихватить для себя, а отнюдь не того объема средств, который поступил бы в государственную казну, не говоря уже о повышении общей эффективности экономики. Как мы увидим в дальнейшем, Россия представляет собой интереснейший объект для изучения опустошительного ущерба, нанесенного стране путем «проведения приватизации любой ценой».
Защитники приватизации наивно убеждали себя, что этими издержками можно пренебречь, поскольку в учебниках как будто говорится, что, коль скоро права собственности четко определены, новые собственники обеспечат эффективное управление активами. Таким образом, в долговременной перспективе ситуация улучшится, какой бы неприглядной она ни казалась в краткосрочном аспекте. Они не понимали, что без соответствующей правовой структуры и рыночных институтов новые собственники будут скорее склонны к обдиранию активов, чем к использованию их в качестве базы для промышленного развития. В итоге как в России, так и во многих других странах приватизация провалилась в роли эффективной силы, способной генерировать рост. Она привела к упадку и показала себя мощной силой, подрывающей доверие к демократии и рыночным институтам.
