Но просматривая справки об отклоненных ходатайствах земств, нельзя не подметить, что с особым недоверием Правительство относилось к просьбам земств: о создании мелкой единицы самоуправления, об объединении их деятельности и об издании тех или иных имеющих общегосударственное значение законов.
По основной мысли Положения 1864 года, земство должно было «сохранить постоянную связь с местностью и обществом», но для сохранения этой связи закон никаких ему средств не дал. Не только земской общины, этой основной ячейки самоуправления, образовано не было, но уездным земским управам не было даже предоставлено возможности самим приводить в исполнение постановления земств. Действительно непосредственно земские учреждения не могли частью потому, что это не допускалось законом (в отношении, напр., натуральных повинностей), частью потому, что уезд составляет слишком крупную единицу, представляющую, по местностям, много различий и особенностей, уследить за которыми центральному уездному управлению нет никакой возможности. Не имея твердой почвы и надлежащей связи с местностью, не располагая своими исполнительными органами, земства не только не могли осуществлять должным образом свои мероприятия, но не могли даже обеспечить себе правильного поступления земских сборов, вследствие чего некоторые из них иногда оказывались в весьма стесненном финансовом положении[118].
Низшие полицейские власти были плохими ревнителями интересов земства и исполнителями его предначертаний, а на них-то и возложено исполнение земских мероприятий.
Указанный недостаток в своей организации земские учреждения стремились устранить с первых же дней своего возникновения. К этой цели отдельные земства подходили разными путями. Они (напр., Рязанское) думали воспользоваться приходскими попечительствами, другие (напр., Сызранское) пытались создать местных земских агентов в лице попечителей и уполномоченных; третьи, наконец, ставили уже совершенно определенно вопрос о реорганизации волостного управления, в видах придания волости характера всесословного органа местного самоуправления. Так, напр., Херсонское земство в 1874 г. вошло с ходатайством, которое поступило на рассмотрение Комитета Министров, «о оставлении проекта по предмету образования всесословных волостей и о передаче оного на рассмотрение земских учреждений»[119].
Все, однако, ходатайства земств, предпринятые в этом направлении, систематически отклонялись, и можно думать, что в этих отказах Правительство более руководилось соображениями политическими, ибо с точки зрения целесообразности едва ли могло быть сомнение в том, что, не имея твердой почвы и надлежащей связи с местностью, земство не могло успешно действовать и волей-неволей должно было оставлять в стороне некоторые из важнейших своих обязанностей.
Но особенно недоверчиво Правительство относилось к попыткам земств установить более тесную связь между ними и крестьянским самоуправлением. Большинство населения губерний составляет население сельское; к удовлетворению нужд этого населения и были первоначально направлены все усилия земских учреждений. Представители земства считали, что забота о нуждах крестьянского сословия есть самая насущная и главная, что для удовлетворения этих нужд необходимо самое тщательное ознакомление с бытом и жизненными условиями местных крестьян: иначе всегда могло случиться, что менее существенное было бы удовлетворено, а более – нет[120]. Но Правительство не только не считало возможным ввести крестьянское самоуправление в строй земских учреждений путем образования, напр., всесословной волости, но даже к заботам земств о нуждах крестьянского сословия относилось весьма неблагосклонно. Так, напр., когда Таврическое земство в 1874 г., озабоченное продовольственным вопросом, постановило образовать комиссию для исследования условий некоторых местностей, то Министр Внутренних Дел остановил исполнение постановления земства и объявил, что уездным земским управам предоставлено право производить ревизию и удостоверение на местах чрез своих членов лишь для наблюдения за деятельностью сельских сходов по делам продовольствии, но никаких общих местных исследований об экономических нуждах населения и о наделе оного землею существующими узаконениями земским учреждениям не предоставлено. Таким образом, у земского самоуправления, призванного «заботиться о местных нуждах и пользах населения», было в сущности отнято право узнавать эти нужды через исследование его положения.
Не доверяя стремлениям земств пустить корни в стране, войти в более тесную связь с крестьянским самоуправлением, Правительство с тем же, если еще не с большим, недоверием относилось к объединению земской деятельности, к установлению связи между отдельными земствами.
В самом начале своего существования земские учреждения пользовались правом, под своею ответственностью и без предварительной цензуры, печатать свои отчеты, доклады и журналы. Тогда газеты, наперерыв одна перед другой, сообщали о деятельности земских собраний; общественное мнение живо интересовалось этой деятельностью, и начинало возникать общение между уездными и губернскими земскими учреждениями[121].
Но уже 13 июня 1867 г. состоялось Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета (П. С. 3. № 44691), запрещающее без разрешения местного губернского начальства печатать состоявшиеся в земских, городских и сословных общественных собраниях постановления, отчеты о заседаниях и пр., а равно предшествовавшие им прения и речи. Несмотря на эту первую запретительную меру, действие которой, по словам Кошелева, было самое тяжелое[122], земства продолжали всеми силами стремиться к объединению своей деятельности. Они установили взаимный обмен отчетов и старались дать широкое применение пункту 16 прил. к ст. 84 (прим.) Пол. о зем. учр., которым разрешались им «постановления о сношении или соглашении с другими собраниями по делам, относящимся к общим правительственным распоряжениям и к вопросам об установленных законом пределах ведомства собраний». Вместе с тем земства стали возбуждать ходатайства о допущении общих съездов для обсуждения вопросов, касающихся нескольких земств, и о разрешении издания им общеземского печатного органа.
Нельзя, казалось бы, не признать, что все эти стремления и ходатайства земств были согласны с основною мыслью закона 1864 года, который имел целью «единение» земств, «самостоятельное и правильное формирование в них общественного мнения». Нельзя не согласиться также, что стремление к объединению земской деятельности имело и глубокое практическое основание. Разрозненность земств и невозможность между ними сношений должна была весьма вредно отзываться на ходе земского дела; в нем не могло быть никакого единства даже в тех отраслях хозяйства, в которых такое единство существенно необходимо не только в интересах отдельных земств, но и в интересах государства[123]. В числе предметов земской деятельности есть много таких, однообразное направление и постановка которых были бы полезны для всех земств Империи, напр., организация земской статистики, выработка программы для собирания тех или иных сведений и т. п. Многие земства, незнакомые с результатом практических применений и решений других земств по предметам народного хозяйства, принимают и вводят в своих местностях то, что другими земствами уже оставлено, как бесполезное и неприменимое, и в результате получается одна непроизводительная затрата денежных средств[124]. Далее, нельзя отрицать того несомненного факта, что у соседних земств всегда будут и не могут не быть самым тесным и неразрывным образом связанные интересы. Наша губерния, будучи делением чисто административным, не составляет обособленной по своему прошлому или по своим естественным условиям территории, ее интересы близко соприкасаются с интересами соседних губерний, с интересами целого края, а такая близость интересов вызывает настоятельную необходимость в единообразии мер, принимаемых соседними земствами в целях удовлетворения тех или других потребностей. Борьба с повальными болезнями, с вредными животными и насекомыми не может с успехом вестись одним земством. Устройство путей сообщения, соединяющих смежные губернии, распределение риска по земскому страхованию на более широкий район, учреждение пенсионных касс для земских служащих и пр. – все это возможно не иначе, как по соглашению нескольких заинтересованных в деле земств[125]. Наконец, нельзя провести резкую границу между «местными хозяйственными пользами и нуждами» и «общими государственными интересами». Первые очень часто страдают именно от того, что общегосударственное законодательство недостаточно согласовано с местными условиями и без его изменения удовлетворение местных нужд не может быть достигнуто… Все это, вместе взятое, вполне оправдывает стремление земств к объединению их деятельности, и В. Ю. Скалой, может быть, вполне прав, говоря, что, ходатайствуя о таком объединении, «почтенные гласные» не сомневались даже в согласии на них Правительства; «напротив, думали они, можно рассчитывать на полное его сочувствие и содействие к делу общему, близкому самому Правительству»[126].
